Benefício por incapacidade sem data de cessação pode ser objeto de revisão administrativa

Nesta sexta-feira será visto uma decisão da Turma Nacional de Uniformização representativa de controvérsia que gerou o tema 164 com a seguinte redação "Por não vislumbrar ilegalidade na fixação de data estimada para a cessação do auxílio-doença, ou mesmo na convocação do segurado para nova avaliação da persistência das condições que levaram à concessão do benefício na via judicial, a Turma Nacional de Uniformização, por unanimidade, firmou as seguintes teses: a) os benefícios de auxílio-doença concedidos judicial ou administrativamente, sem Data de Cessação de Benefício (DCB), ainda que anteriormente à edição da MP nº 739/2016, podem ser objeto de revisão administrativa, na forma e prazos previstos em lei e demais normas que regulamentam a matéria, por meio de prévia convocação dos segurados pelo INSS, para avaliar se persistem os motivos de concessão do benefício; b) os benefícios concedidos, reativados ou prorrogados posteriormente à publicação da MP nº 767/2017, convertida na Lei n.º 13.457/17, devem, nos termos da lei, ter a sua DCB fixada, sendo desnecessária, nesses casos, a realização de nova perícia para a cessação do benefício; c) em qualquer caso, o segurado poderá pedir a prorrogação do benefício, com garantia de pagamento até a realização da perícia médica." Abaixo segue a decisão para análise dos amigos.

EMENTA

PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL INTERPOSTO PELO INSS. PREVIDENCIÁRIO. RECURSO AFETADO COMO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ALTA PROGRAMADA. BENEFÍCIO DE AUXÍLIO-DOENÇA CONCEDIDO JUDICIAL OU ADMINISTRATIVAMENTE, SEM DATA DE CESSAÇÃO DE BENEFÍCIO (DCB), AINDA QUE ANTERIORMENTE À EDIÇÃO DA MP Nº 739/2016, PODE SER OBJETO DE REVISÃO ADMINISTRATIVA, NA FORMA E PRAZOS PREVISTOS EM LEI E DEMAIS NORMAS QUE REGULAMENTAM A MATÉRIA, POR MEIO DE PRÉVIA CONVOCAÇÃO DO SEGURADO PELO INSS, PARA AVALIAR SE PERSISTEM OS MOTIVOS DA CONCESSÃO. BENEFÍCIO CONCEDIDO, REATIVADO OU PRORROGADO POSTERIORMENTE À PUBLICAÇÃO DA MP Nº 767/2017, CONVERTIDA NA LEI N.º 13.457/17, DEVE, NOS TERMOS DA LEI, TER A SUA DCB FIXADA, SENDO DESNECESSÁRIA, NESSES CASOS, A REALIZAÇÃO DE NOVA PERÍCIA PARA A CESSAÇÃO DO BENEFÍCIO. EM QUALQUER CASO, O SEGURADO PODERÁ PEDIR A PRORROGAÇÃO DO BENEFÍCIO, COM GARANTIA DE PAGAMENTO ATÉ A REALIZAÇÃO DA PERÍCIA MÉDICA. INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO.

TNU, PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI (TURMA) Nº 0500774-49.2016.4.05.8305/PE, FERNANDO MOREIRA GONCALVES, Juiz Federal, 23/04/2018

ACÓRDÃO

A Turma Nacional de Uniformização, por unanimidade, decidiu CONHECER e DAR PROVIMENTO ao incidente de uniformização, nos termos do voto do Juiz Relator. Incidente de Uniformização julgado como representativo da controvérsia, nos termos do art. 17, VII, do RITNU.

Campo Grande, 19 de abril de 2018.

RELATÓRIO

Trata-se de Pedido Nacional de Uniformização apresentado pelo INSS contra acórdão da Turma Recursal de Pernambuco (5ª Região) que afastou a possibilidade da cessação do benefício na data estimada pelo perito judicial, sem necessidade de nova perícia administrativa para atestar a recuperação da capacidade para o trabalho.

O INSS alega, em síntese, que o acórdão recorrido assentou a necessidade de nova perícia para cessação auxílio-doença concedido judicialmente. Sustenta que a fixação da data de cessação do benefício (DCB) deve se dar com base no prazo de recuperação estimado pelo perito judicial, sendo desnecessária a realização de nova perícia para a cessação do benefício, uma vez que o segurado, caso não se sinta apto a retornar ao trabalho, pode requerer a prorrogação do benefício, sendo-lhe assegurado, na atual regulamentação legal, o recebimento do benefício até a realização de nova perícia judicial.

Traz à colação acórdão da Turma Recursal do Rio de Janeiro (2ª Região) em sentido diametralmente oposto ao acórdão recorrido.

O recurso foi afetado como representativo da controvérsia (Tema 164), para que o entendimento firmado no presente feito seja aplicado a outros em que se discute a mesma matéria.

O Ministério Público Federal apresentou parecer pelo não conhecimento do recurso.

O Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário – IBDP foi admitido no presente feito, na condição de amicus curiae, nos termos do art. 138 do NCPC, e requereu a uniformização do entendimento, no sentido da impossibilidade de aplicação retroativa da Medida Provisória nº 739/2016 aos requerimentos realizados antes da sua edição.

É o relatório.

VOTO

De início, esclareço que o presente recurso, afetado como representativo da controvérsia, tem como objetivo definir quais são os reflexos das novas regras constantes na MP nº 739/2016 (§§ 8º e 9º do art. 60 da Lei 8.213/1991) na fixação da data de cessação do benefício auxílio-doença e da exigência, quando for o caso, do pedido de prorrogação, bem como se são aplicáveis aos benefícios concedidos e às demandas ajuizadas em momento anterior à sua vigência.

No Pedido de Uniformização de Interpretação de Leiº 0501847-47.2016.4.05.8308/PE, que tratava de hipótese semelhante à presente e que foi julgado por esta Turma Nacional de Uniformização na Sessão de 22 de novembro de 2017, este Colegiado concluiu pelo não conhecimento daquele recurso. No presente caso, entretanto, em face da demonstração de que houve o julgamento conflitante a respeito da matéria direito material, por Turmas Recursais de Regiões distintas, bem como pela afetação do tema como representativo de controvérsia, o que levará à aplicação da conclusão deste julgamento a grande número de processos semelhantes, entendo justificado o conhecimento e análise da matéria de fundo por esta Turma Uniformizadora.

Feito esse esclarecimento, inicio meu voto com a análise da evolução histórica da matéria, que foi prevista pela primeira vez no Decreto nº 5.844, de 13 de julho de 2006, que alterando a redação do art. 78 do Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999, assim dispôs, in verbis:

§ 1º O INSS poderá estabelecer, mediante avaliação médico-pericial, o prazo que entender suficiente para a recuperação da capacidade para o trabalho do segurado, dispensada nessa hipótese a realização de nova perícia.

§ 2º Caso o prazo concedido para a recuperação se revele insuficiente, o segurado poderá solicitar a realização de nova perícia médica, na forma estabelecida pelo Ministério da Previdência Social.

§ 3º O documento de concessão do auxílio-doença conterá as informações necessárias para o requerimento da nova avaliação médico-pericial.

Tal sistemática, no entanto, não foi aceita pela jurisprudência dos Juizados Especiais Federais, especialmente por não haver à época lei em sentido estrito a regulamentar a matéria, conforme decidido no PEDILEF nº 05013043320144058302 (TNU, Rel. Juiz Federal Frederico Augusto Leopoldino Koehler, Sessão de 11/12/2015). No aludido precedente, entendeu esta Turma Nacional de Uniformização que: “para que ocorra a cessação do auxílio-doença, o segurado deverá submeter-se a nova perícia médica para que seja comprovada a cessação da incapacidade, em respeito ao artigo 62, da Lei nº 8.213/91, o qual prescreve que não cessará o benefício até que o segurado seja dado como habilitado para o desempenho de nova atividade que lhe garanta a subsistência”.

No caso em análise, o acórdão recorrido, proferido pela Turma Recursal de Pernambuco (5ª Região), seguiu essa linha de entendimento até então adotada por esta Turma Nacional, e resumiu seu entendimento na seguinte ementa:

"PREVIDENCIÁRIO. AUXÍLIO-DOENÇA. FIXAÇÃO PRÉVIA DA DATA DE CESSAÇÃO DO BENEFÍCIO. IMPOSSIBILIDADE. ENTENDIMENTO DA TNU. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA MEDIDA PROVISÓRIA 739/2016. PROCESSO AJUIZADO EM MOMENTO ANTERIOR. RECURSO DO INSS IMPROVIDO. "

O acórdão paradigma, proferido pela Turma Recursal do Rio de Janeiro (2ª Região), por sua vez, fundamenta o seu entendimento nos seguintes termos:

"NESTES TERMOS, MOSTRA-SE POSSÍVEL A FIXAÇÃO DE PRAZO PARA FRUIÇÃO DO BENEFÍCIO, CONFORME O RESULTADO ALCANÇADO PELO PERITO. DE FATO, SABE-SE QUE DETERMINADOS PROBLEMAS DE SAÚDE, EM FUNÇÃO DE SUAS CARACTERÍSTICAS E PROTOCOLOS DE TRATAMENTO, PODEM TER SUA DURAÇÃO ESTIMADA PELOS MÉDICOS, COMO NO CASO CONCRETO. TANTO É QUE A MP 739/15, QUE ACRESCENTOU O PARÁGRAFO 8º AO ART. 60 DA LEI 8.213/91, PASSOU A PREVER ESTA POSSIBILIDADE DE SE ESTIMAR O PRAZO DE DURAÇÃO DO BENEFÍCIO."

Assim, conforme já dito acima, restou bem configurada a divergência de entendimento a respeito de direito material entre Turmas Recursais de Regiões distintas, justificando-se o conhecimento do presente Pedido de Uniformização, para que se pacifique o entendimento a respeito da matéria posta em debate.

Na anterior regulamentação legal, os benefícios por incapacidade temporária (auxílio-doença) eram concedidos na forma estabelecida pela Lei nº 8.213/91, em sua redação original, sem qualquer data estimada para a recuperação do segurado, ficando ao encargo da Autarquia convocá-los para a perícia revisional, nos termos do art. 101, da Lei 8.213/91 e art. 71, da Lei nº 8.212/91.

No âmbito legislativo, a matéria evoluiu com o advento das alterações trazidas pela Medida Provisória nº 739, de 7 de julho de 2016 (com vigência entre 08/07/2016 e 04/11/2016), e pela Medida Provisória nº 767/2017 (com vigência a partir de 06/01/2017), convertida na Lei nº 13.457, de 26 de junho de 2017.

Em face da nova regulamentação legal, torna-se imperioso revisitar a matéria, desta feita à luz dos novos diplomas legais que passaram a veiculá-la, não havendo mais que se falar na outrora apontada ofensa ao princípio da legalidade.

As alterações legislativas acima apontadas são fruto da evolução do tema, trazidas pela experiência administrativa e judicial, que caminhou para a desnecessidade de realização da chamada “perícia de saída”, que atesta a capacidade laborativa, para fins de cessação do benefício.

Nesse ponto, merece destaque a informação trazida aos autos pelo INSS, de ausência de pedido de prorrogação de auxílio-doença além do prazo fixado inicialmente pela perícia, na expressiva maioria de benefícios concedidos, nada obstante a previsão legal dessa possibilidade de prorrogação e das facilidades colocadas à disposição do segurado para requerer a prorrogação.

Essa informação é relevante, pois demonstra que a imposição da chamada “perícia de saída” para o auxílio-doença sobrecarrega, por um lado, a autarquia previdenciária com a realização de quantidade elevada de perícias e impõe, por outro lado, a necessidade de realização e espera pela data da perícia à maioria de segurados que não tem interesse na prorrogação do benefício.

Parte da polêmica que se instaurou a partir da criação da chamada cobertura previdenciária estimada, com a previsão de data para cessação do benefício sem necessidade de nova perícia, diz respeito à equivocada previsão de interrupção do pagamento do benefício no período entre a data estimada para a cessação do benefício e a realização de nova perícia pelo INSS, caso requerida pelo segurado, conforme previsto na regulamentação inicial do tema, ano de 2006.

Tal questão, no entanto, foi solucionada, com importante contribuição do Poder Judiciário, por meio da sentença proferida na Ação Civil Pública nº 2005.33.00.020219-8, da 14ª Vara Federal de Salvador/BA, já transitada em julgado, que culminou na expedição da Resolução nº 97/INSS/PRES, de 19 de julho de 2010, determinando que o INSS não cesse o benefício enquanto não realizada a perícia de prorrogação requerida pelo segurado utilizando do instrumento denominado “pedido de prorrogação”.

Desde então, ressalte-se, realizado o pedido de prorrogação, o segurado permanece em gozo do benefício de auxílio-doença até a realização da perícia médica, não havendo qualquer prejuízo ao segurado, suportando a autarquia o ônus do pagamento alongado do benefício, no caso de eventual demora na realização de nova perícia.

Ainda no contexto da evolução da matéria, ressalto que o regramento contido nas Medidas Provisórias nº 739/16 e 767/17, posteriormente convertidas na Lei nº 13.457, protege, por um lado, o direito dos segurados da Previdência Social de serem assistidos em situação de infortúnio relacionado à perda da capacidade laboral, ao prever a manutenção do pagamento até a realização de nova perícia, caso requerida tempestivamente a prorrogação do benefício, e, por outro lado, evita o pagamento do benefício a quem já recuperou sua capacidade laboral e, portanto, não faz jus àquela prestação previdenciária.

Em suma, recuperada a capacidade laboral no prazo fixado, poderá o segurado retornar ao trabalho, após a DCB fixada, independentemente da realização de perícia prévia. Contudo, se o prazo estabelecido não for suficiente para a recuperação da capacidade, o segurado pedirá a prorrogação do auxílio-doença, durante os 15 dias que antecedem a data estimada para cessão do benefício (DCB), hipótese em que o benefício é mantido, sem qualquer interrupção de pagamento, até a realização da perícia médica.

Esse procedimento administrativo, amparado na legislação em vigor, a meu sentir, não merece qualquer reparo.

Assentada a possiblidade de fixação de data de cessação estimada do auxílio-doença, não vislumbro óbice à aplicação do mesmo regramento aos benefícios concedidos ou mantidos por decisão judicial, ainda que concedidos ou prorrogados em data anterior à nova regulamentação legal.

Nesse ponto, a atribuição de tratamento idêntico a todos os benefícios por incapacidade, mediante a aplicação das mesmas normas, sejam eles concedidos na via judicial ou administrativa, confere à atuação do INSS o necessário caráter de impessoalidade e eficiência exigido de toda administração pública pelo artigo 37 caput da Constituição da República.

Não vislumbro, nessa linha de raciocíno, a existência de argumento que justifique isentar segurados da Previdência de submeter-se a convocação administrativa para realizar exame médico para verificação da persistência da incapacidade que levou à concessão do benefício, ainda que a concessão incial tenha se dado na via judicial.

Desse modo, não há ilegalidade no procedimento do INSS ao convocar beneficiários do auxílio doença, concedidos na via administrativa ou judicial, para verificação da persistência da incapacidade, ainda que o benefício tenha sido concedido antes da vigência da MP nº 739/2016, uma vez que seu regramento se aplica a todos benefícios em manutenção, inclusive àqueles com data de início anterior ao regramento atual.

Em relação aos benefícios concedidos na via judicial, é importante ressaltar, há relevante precedente desta Turma Nacional de Uniformização, proferido no PEDILEF 5000525-23.2012.4.04.7114, no qual se reconhece que a concessão judicial de benefício previdenciário por incapacidade não obsta a sua revisão administrativa, para verificação da manutenção das condições que levaram à sua concessão. Nesse sentido:

PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO POR INCAPACIDADE. POSSIBILIDADE DE REVISÃO ADMINISTRATIVA. CURSO DA DEMANDA. ART. 71 DA LEI 8.212/91. ART. 101 DA LEI 8.213/91. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO PROVIDO. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 7º DO RITNU.

1. O INSS, ora recorrente, pretende a modificação do acórdão que, confirmando a sentença por seus próprios fundamentos, determinou que o prazo para a reavaliação periódica do benefício de auxílio-doença fosse iniciado a partir do trânsito em julgado da decisão final. Argumenta que o prazo estipulado pelo art. 71 da Lei 8.212/91 deve ser contado a partir da perícia e não do trânsito em julgado. Cita como paradigma o recurso n. 2007.36.00.703003-5, oriundo da Turma Recursal de Mato Grosso.

2. Inicialmente, o incidente foi inadmitido pelo Presidente desta Turma, que entendeu incidir na espécie a Questão de Ordem 3 deste colegiado, em razão de suposta ausência de indicação da fonte da qual extraído o aresto paradigma. Entretanto, em virtude de embargos declaratórios interpostos pelo INSS, a questão foi revista e o pedido, aceito, por restar configurada a divergência nacional.

3. Razão assiste ao recorrente. Dispõe o art. 71 da Lei 8.212/91 que o INSS deve rever os benefícios previdenciários, ainda que concedidos judicialmente, para verificar se persistem as condições clínicas que levaram ao seu deferimento. Já o art. 101 da Lei 8.213/91 impõe a obrigatoriedade de o segurado em gozo de auxílio-doença e aposentadoria por invalidez submeter-se a exame médico disponibilizado pela Previdência Social, sob pena de suspensão do benefício.

4. Dessa forma, ainda que se trate de benefício deferido judicialmente, o titular deve ser convocado pelo INSS, na forma prevista em norma regulamentadora, para comparecer na repartição e passar por nova perícia, na qual será aferido se persistem os motivos que autorizaram a concessão. Poder-se-ia argumentar que o deferimento judicial justificaria um tratamento diferenciado, por ter o segurado sido avaliado por um perito imparcial, auxiliar do juízo, que concluiu pela incapacidade. Todavia, não há razão para a distinção. A uma, porque a lei não o fez; ao contrário, deixou claro que o benefício concedido judicialmente deveria ser reavaliado. A duas, porque a avaliação médica não se distingue, mesmo se o médico for servidor do INSS, tendo em vista a sua vinculação com a ciência médica e os protocolos de saúde, que são únicos para todo profissional da medicina.

5. É de se registrar que o INSS não convoca os beneficiários para a revisão considerando a doença de que são acometidos, mas pelo tipo de benefício: se se trata de auxílio-doença, a cada seis meses; se aposentadoria por invalidez, a cada dois anos. Isso diminui a carga da pessoalidade que pode causar ruído na aferição da incapacidade, como já ocorreu no passado, quando certas doenças eram mal vistas pela Administração previdenciária, que impunha revisão em prazos curtíssimos.

6. No caso em exame, é de se constatar que o acórdão recorrido contrariou o conteúdo da norma prevista no art. 71 da Lei 8.212/91, já que proibiu o INSS de rever administrativamente o benefício de auxílio-doença até o trânsito em julgado da decisão.

7. Julgamento de acordo com o art. 46 da Lei 9.099/95.

8. Incidente conhecido e provido para (i) firmar a tese de que a concessão judicial de benefício previdenciário não impede a revisão administrativa pelo INSS, na forma prevista em norma regulamentadora, mesmo durante o curso da demanda; (ii) decotar a parte do acórdão que manteve a sentença e autorizou a revisão do benefício somente após o trânsito em julgado da decisão final.

9. Julgamento realizado de acordo com o art. 7º, VII, a), do RITNU, servindo como representativo de controvérsia. Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima indicadas, decide a Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais dar provimento ao pedido de uniformização, nos termos do voto-ementa do Relator.

(PEDILEF 50005252320124047114, JUIZ FEDERAL GLÁUCIO FERREIRA MACIEL GONÇALVES, TNU, DOU 07/06/2013 pág. 82/103.)

Ainda a respeito da possibilidade de avaliação periódica, na via administrativa, da persistência da incapacidade reconhecida em processo judicial, merece destaque o artigo 71, da Lei nº 8.212/91, em vigor desde 24 de julho de 1991, que estabelece:

Art. 71. O Instituto Nacional do Seguro Social-INSS deverá rever os benefícios, inclusive os concedidos por acidente do trabalho, ainda que concedidos judicialmente, para avaliar a persistência, atenuação ou agravamento da incapacidade para o trabalho alegada como causa para a sua concessão.

Em conclusão ao presente voto, por não vislumbrar ilegalidade na fixação de data estimada para a cessação do auxílio-doença, ou mesmo na convocação do segurado para nova avaliação da persistência das condições que levaram à concessão do benefício na via judicial, voto pelo provimento do recurso interposto pelo INSS, para fixar a seguinte tese:

a) os benefícios de auxílio-doença concedidos judicial ou administrativamente, sem Data de Cessação de Benefício (DCB), ainda que anteriormente à edição da MP nº 739/2016, podem ser objeto de revisão administrativa, na forma e prazos previstos em lei e demais normas que regulamentam a matéria, por meio de prévia convocação dos segurados pelo INSS, para avaliar se persistem os motivos de concessão do benefício;

b) os benefícios concedidos, reativados ou prorrogados posteriormente à publicação da MP nº 767/2017, convertida na Lei n.º 13.457/17, devem, nos termos da lei, ter a sua DCB fixada, sendo desnecessária, nesses casos, a realização de nova perícia para a cessação do benefício;

c) em qualquer caso, o segurado poderá pedir a prorrogação do benefício, com garantia de pagamento até a realização da perícia médica.

Ante o exposto, voto por CONHECER e DAR PROVIMENTO ao incidente de uniformização, nos termos da fundamentação acima exposta.