Decisão trata sobre reconhecimento da miserabilidade para LOAS na esfera administrativa

Nesta sexta-feira será visto uma decisão da Turma Nacional de Uniformização representativa de controvérsia que gerou o tema 187 com a seguinte redação "(i) Para os requerimentos administrativos formulados a partir de 07 de novembro de 2016 (Decreto n. 8.805/16), em que o indeferimento do Benefício da Prestação Continuada pelo INSS ocorrer em virtude do não reconhecimento da deficiência, é desnecessária a produção em juízo da prova da miserabilidade, salvo nos casos de impugnação específica e fundamentada da autarquia previdenciária ou decurso de prazo superior a 2 (dois) anos do indeferimento administrativo; e (ii) Para os requerimentos administrativos anteriores a 07 de novembro de 2016 (Decreto n. 8.805/16), em que o indeferimento pelo INSS do Benefício da Prestação Continuada ocorrer em virtude de não constatação da deficiência, é dispensável a realização em juízo da prova da miserabilidade quando tiver ocorrido o seu reconhecimento na via administrativa, desde que inexista impugnação específica e fundamentada da autarquia previdenciária e não tenha decorrido prazo superior a 2 (dois) anos do indeferimento administrativo." Abaixo segue a decisão para análise dos amigos.

EMENTA

PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL. INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO JULGADO COMO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA (TEMA 187), NOS TERMOS DO ART. 17, VII, DO RITNU. ASSISTÊNCIA SOCIAL. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA AO DEFICIENTE. PRODUÇÃO DE PROVA EM JUÍZO DA MISERABILIDADE. ART. 15, § 5O DO DECRETO N. 6.214/2007. TESES FIXADAS (I) “PARA OS REQUERIMENTOS ADMINISTRATIVOS FORMULADOS A PARTIR DE 07 DE NOVEMBRO DE 2016 (DECRETO N. 8.805/16), EM QUE O INDEFERIMENTO DO BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA PELO INSS OCORRER EM VIRTUDE DO NÃO RECONHECIMENTO DA DEFICIÊNCIA, É DESNECESSÁRIA A PRODUÇÃO EM JUÍZO DA PROVA DA MISERABILIDADE, SALVO NOS CASOS DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA E FUNDAMENTADA DA AUTARQUIA PREVIDENCIÁRIA OU DECURSO DE PRAZO SUPERIOR A 2 (DOIS) ANOS DO INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO”; E (II) “PARA OS REQUERIMENTOS ADMINISTRATIVOS ANTERIORES A 07 DE NOVEMBRO DE 2016 (DECRETO N. 8.805/16), EM QUE O INDEFERIMENTO PELO INSS DO BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA OCORRER EM VIRTUDE DE NÃO CONSTATAÇÃO DA DEFICIÊNCIA, É DISPENSÁVEL A REALIZAÇÃO EM JUÍZO DA PROVA DA MISERABILIDADE QUANDO TIVER OCORRIDO O SEU RECONHECIMENTO NA VIA ADMINISTRATIVA, DESDE QUE INEXISTA IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA E FUNDAMENTADA DA AUTARQUIA PREVIDENCIÁRIA, E NÃO TENHA DECORRIDO PRAZO SUPERIOR A 2 (DOIS) ANOS DO INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO”. INEXISTÊNCIA DE INCOMPATIBILIDADE COM O ENTENDIMENTO FIRMADO NO ENUNCIADO N. 79 DA SÚMULA DESTA TNU. INCIDENTE CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

TNU, PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI (TURMA) Nº 0503639-05.2017.4.05.8404/RN, relator juiz federal Sergio de Abreu Brito, 25/02/2019.

ACÓRDÃO

A Turma Nacional de Uniformização decidiu, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao incidente de uniformização, nos termos do voto do Juiz Relator. Incidente de uniformização julgado como representativo da controvérsia (Tema 187).

Brasília, 21 de fevereiro de 2019.

VOTO

PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL. INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO JULGADO COMO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA (TEMA 187), NOS TERMOS DO ART. 17, VII, DO RITNU. ASSISTÊNCIA SOCIAL. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA AO DEFICIENTE. PRODUÇÃO DE PROVA EM JUÍZO DA MISERABILIDADE. ART. 15, § 5o do DECRETO N. 6.214/2007. TESES FIXADAS (I) “PARA OS REQUERIMENTOS ADMINISTRATIVOS FORMULADOS A PARTIR DE 07 DE NOVEMBRO DE 2016 (DECRETO N. 8.805/16), EM QUE O INDEFERIMENTO DO BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA PELO INSS OCORRER EM VIRTUDE DO NÃO RECONHECIMENTO DA DEFICIÊNCIA, É DESNECESSÁRIA A PRODUÇÃO EM JUÍZO DA PROVA DA MISERABILIDADE, SALVO NOS CASOS DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA E FUNDAMENTADA DA AUTARQUIA PREVIDENCIÁRIA OU DECURSO DE PRAZO SUPERIOR A 2 (DOIS) ANOS DO INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO”; E (II) “PARA OS REQUERIMENTOS ADMINISTRATIVOS ANTERIORES A 07 DE NOVEMBRO DE 2016 (DECRETO N. 8.805/16), EM QUE O INDEFERIMENTO PELO INSS DO BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA OCORRER EM VIRTUDE DE NÃO CONSTATAÇÃO DA DEFICIÊNCIA, É DISPENSÁVEL A REALIZAÇÃO EM JUÍZO DA PROVA DA MISERABILIDADE QUANDO TIVER OCORRIDO O SEU RECONHECIMENTO NA VIA ADMINISTRATIVA, DESDE QUE INEXISTA IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA E FUNDAMENTADA DA AUTARQUIA PREVIDENCIÁRIA, E NÃO TENHA DECORRIDO PRAZO SUPERIOR A 2 (DOIS) ANOS DO INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO”. INEXISTÊNCIA DE INCOMPATIBILIDADE COM O ENTENDIMENTO FIRMADO NO ENUNCIADO N. 79 DA SÚMULA DESTA TNU. INCIDENTE CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

1. Trata-se de incidente de uniformização nacional suscitado pelo INSS em face de acórdão da Turma Recursal da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte que negou provimento ao seu recurso inominado, para reconhecer em favor da parte autora o direito ao benefício assistencial de prestação continuada ao deficiente, sob o fundamento de que a miserabilidade não seria ponto controvertido porque já havia sido reconhecida na via administrativa e a deficiência restou comprovada em juízo.

2. Aduz o requerente, em síntese, que: (i) o pedido de concessão do benefício de prestação continuada ao deficiente foi acolhido pelo juízo de primeiro grau e pela Turma Recursal da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte, a qual decidiu que a miserabilidade não seria ponto controvertido porque o indeferimento administrativo teria ocorrido em razão da perícia médica contrária; (ii) contudo, ao contrário do que se afirmou no acórdão combatido a miserabilidade é ponto controvertido nos presentes autos; (iii) não se pode considerar incontroverso um dos requisitos do Benefício de Prestação Continuada (BPC) em razão unicamente das informações prestadas pela parte interessada e registradas na avaliação social do INSS, máxime quando a miserabilidade integra a defesa da autarquia desde a contestação; (iv) a Turma Nacional de Uniformização possui entendimento sumulado em sentido contrário ao do acórdão da Turma Recursal do Rio Grande do Norte, exigindo-se a realização de laudo social ou auto de constatação para aferição da miserabilidade (Súmulas 79 e 80), sem condicionantes quanto ao que foi analisado na fase administrativa; e (v) é essencial que a assistente social indicada pelo Juízo investigue se existem reais limitações à participação ativa em sociedade, além da mera incapacidade para realizar atividades que exijam esforço físico extenuante, além de ser necessário esclarecer a situação econômica dos familiares da parte autora e de eventuais pessoas que dividam moradia com ela. Requer a anulação do acórdão recorrido, bem como a determinação para realização de avaliação social ou auto de constatação para aferição da miserabilidade da parte autora, em consonância com os enunciados nºs 79 e 80 da Súmula da TNU e com o PEDILEF nº 0500846-86.2009.4.05.8303.

3. Inadmitido na origem, seguiu-se a interposição de agravo. O Ministro Presidente desta Turma Nacional de Uniformização admitiu o pedido de uniformização, determinando a distribuição do feito, bem como a afetação do tema como representativo da controvérsia (Tema 187), e, por conseguinte, o sobrestamento, no âmbito dos Juizados Especiais Federais, dos demais processos que tenham como fundamento a mesma questão de direito, conforme preceitua o art. 17, incisos I e II, do RITNU.

4. Publicado edital, em cumprimento ao art. 17, inciso III, do Regimento Interno da TNU, para que pessoas, órgãos ou entidades com interesse na controvérsia possam apresentar memoriais escritos no prazo de dez dias.

5. Por meio de despacho, deferi o pedido de ingresso do INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – IBDP como amicus curiae no presente feito.

6. O Ministério Público Federal foi intimado, mas não apresentou parecer.

7. É o relatório.

8. Ao proceder ao juízo de admissibilidade do Pedido de Uniformização, observo que os pressupostos processuais foram preenchidos e que a divergência jurisprudencial restou demonstrada.

9. Passo ao exame do mérito.

10. A questão submetida ao julgamento é "Saber se é necessária a realização de nova avaliação social em juízo - para os fins dos §§ 3º e 6º do art. 20 da Lei n. 8.742/1993 - nas hipóteses em que a referida avaliação foi favorável ao requerente na esfera administrativa (art. 20, §§ 3º e 6º, da Lei n. 8.742/1993 e Súmulas 79 e 80 da TNU)."

11. O acórdão combatido, no ponto impugnado, foi fundamentado nos seguintes termos:

“11. Outrossim, o requisito da miserabilidade restou comprovado. A despeito da não realização de perícia social, a hipossuficiência restou devidamente analisada pelo julgador sentenciante.

12. Com efeito, do cotejo das informações colhidas pela Avaliação Social realizada pela autarquia previdenciária (anexo 16), a parte autora encontra-se em situação de vulnerabilidade, pois apresenta barreira grave para fatores ambientais e dificuldade leve quanto às atividades e participação. Colhe-se ainda da aludida avaliação (anexo16):

GRUPO FAMILIAR E SUAS CONDIÇÕES DE MORADIA:

O requerente realiza a avaliação social sozinho. O grupo familiar é composto por ele, sua esposa e seu filho, que é menor de idade. Este grupo familiar reside em casa cedida na zona rural de Marcelino Viera (Fazenda João Batista).

Não possui abastecimento de água, mas a casa possui energia elétrica, a rua não possui pavimentação. A casa não possui boa localização. ATIVIDADES REMUNERADAS: O requerente relata que o grupo familiar sobrevive através do benefício bolsa-família e da ajuda esporádica de familiares, pois nenhum dos membros do grupo familiar trabalham.

Relata que já trabalhou como cuidador de gado, mas após ter adoecido não consegue mais trabalhar, principalmente devido a exposição do sol. ACESSO A SAÚDE: O requerente relata que realiza tratamento de saúde pelo SUS tendo acesso as consultas, mas a medicação precisa ser comprada, com ajuda de familiares O tratamento de saúde do requerente é realizado na cidade de Alexandria, a locomoção é realizada por conta própria. ACESSO A EDUCAÇÃO: O requerente relata que estudou até a sexta série do ensino fundamental. Relata que deixou de estudar pelas dificuldades financeiras que possui.

12. Assim, revela-se desnecessária a realização da perícia social em vista da comprovação das barreiras e da miserabilidade por outros meios, tal como destacou o magistrado sentenciante, valendo-se da presunção de legitimidade dos atos da Administração Pública."

12. A Constituição Federal em seu art. 203, inciso V, que trata da Assistência Social, estabeleceu como garantia o benefício de prestação continuada a pessoas portadora de deficiência que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. Confira-se:

"Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

[...]

V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei."

13. Posteriormente, o legislador disciplinou a matéria, por meio da Lei n. 8.742/93, que em art. 20 estabeleceu que o benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência que comprove não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família.

14. No tocante ao requisito da deficiência, com fulcro no § 6º do aludido dispositivo legal, "a concessão do benefício ficará sujeita à avaliação da deficiência e do grau de impedimento de que trata o § 2o, composta por avaliação médica e avaliação social realizadas por médicos peritos e por assistentes sociais do Instituto Nacional de Seguro Social – INSS". Ressalte-se que, para efeito de concessão do benefício de prestação continuada, considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.

15. Ainda quanto à aferição deste requisito, convém destacar o entendimento firmado no enunciado n. 80 da Súmula desta TNU: “Nos pedidos de benefício de prestação continuada (LOAS), tendo em vista o advento da Lei 12.470/11, para adequada valoração dos fatores ambientais, sociais, econômicos e pessoais que impactam na participação da pessoa com deficiência na sociedade, é necessária a realização de avaliação social por assistente social ou outras providências aptas a revelar a efetiva condição vivida no meio social pelo requerente”.

16. No tocante ao requisito da hipossuficiência econômica, para a concessão do benefício em lupa, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade da norma do art. 20, § 3º da Lei n. 8.742/93, que estabelecia o critério de 1/4 de um salário mínimo para sua aferição, de modo que, diante da ausência de critério legal válido para aferição da hipossuficiência econômica, a Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais fixou o entendimento de que a miserabilidade deve ser analisada em cada caso concreto, através de quaisquer meios de prova, não podendo ser esta avaliada exclusivamente com base na renda. (PEDILEF: 05023602120114058201, Relator Juiz Federal Gláucio Ferreira Maciel Gonçalves, Dou 21/06/2013). A matéria inclusive já fora sumulada pela TNU, conforme Enunciado n. 79: "Nas ações em que se postula benefício assistencial, é necessária a comprovação das condições socioeconômicas do autor por laudo de assistente social, por auto de constatação lavrado por oficial de justiça ou, sendo inviabilizados os referidos meios, por prova testemunhal".

17. Cumpre destacar que a avaliação social feita pelo INSS, juntamente com a perícia médica, conforme dispõe o§ 6º do art. 20 da Lei n. 8.742/93, destina-se à aferição do requisito da deficiência, com a qualificação das barreiras presentes nos fatores ambientais, bem como as dificuldades referentes à limitação do desempenho de atividades e a restrição da participação social, conforme dispõe o § 2º do art. 16 do Decreto n. 6.214, de 26 de setembro de 2007, com redação dada pelo Decreto nº 7.617, de 2011, in verbis:

Art. 16. A concessão do benefício à pessoa com deficiência ficará sujeita à avaliação da deficiência e do grau de impedimento, com base nos princípios da Classificação Internacional de Funcionalidades, Incapacidade e Saúde - CIF, estabelecida pela Resolução da Organização Mundial da Saúde no 54.21, aprovada pela 54a Assembleia Mundial da Saúde, em 22 de maio de 2001. (Redação dada pelo Decreto nº 7.617, de 2011)

§ 1º A avaliação da deficiência e do grau de impedimento será realizada por meio de avaliação social e avaliação médica. (Redação dada pelo Decreto nº 7.617, de 2011)

§ 2º A avaliação social considerará os fatores ambientais, sociais e pessoais, a avaliação médica considerará as deficiências nas funções e nas estruturas do corpo, e ambas considerarão a limitação do desempenho de atividades e a restrição da participação social, segundo suas especificidades. (Redação dada pelo Decreto nº 7.617, de 2011)

18. O Decreto n. 8.805, de 7 de julho de 2016, deu nova redação ao art. 15 do Regulamento do Benefício de Prestação Continuada (Decreto n. 6.214/2007), estabelecendo em seu parágrafo 5º que: “Na hipótese de ser verificado que a renda familiar mensal per capita não atende aos requisitos de concessão do benefício, o pedido deverá ser indeferido pelo INSS, sendo desnecessária a avaliação da deficiência”. O referido decreto entrou em vigor em 07 de novembro de 2016. Insta destacar que esse critério de renda, na concepção administrativa, refere-se ao requisito da miserabilidade (hipossuficiência sócio-econômica).

19. Desta feita, a contrario sensu, deve-se concluir que, desde 07 de novembro de 2016, a avaliação da deficiência – composta por avaliação social e avaliação médica – somente é realizada pelo INSS, nos processos administrativos de requerimento de benefício de prestação continuada ao deficiente, quando a autarquia previdenciária concluir que o requerente preencheu o critério da miserabilidade. Portanto, para os benefícios requeridos na vigência do Decreto n. 8.805/2016, quando o indeferimento na via administrativa se deu por não atendimento do requisito da deficiência, não se faz necessário realizar a prova da miserabilidade em juízo, exceto nas situações mostradas a seguir.

20. Para os benefícios requeridos antes da vigência do Decreto n. 8.805/2016, nas hipóteses em que o indeferimento na via administrativa se deu por não atendimento do requisito da deficiência, podem existir três situações distintas:

A. miserabilidade examinada e reconhecida;

B. miserabilidade examinada e não reconhecida; e

C. miserabilidade não analisada pelo INSS.

21. Na situação hipotética “A”, em caso de ingresso na via judicial para discutir a legalidade do ato de indeferimento do benefício assistencial, desnecessária a realização de prova em juízo para aferir o requisito da miserabilidade, salvo se o INSS apresentasse alguma impugnação especifica e fundamentada apontando algum vício na análise realizada na via administrativa. Por sua vez, na situação hipotética “B”, a prova da miserabilidade deve ser produzida em juízo, por constar expressamente como um dos fundamentos do indeferimento do pedido do benefício. Por fim, na hipótese “C”, há, no meu sentir, também a necessidade de realização em juízo da prova da miserabilidade independente de qualquer impugnação do INSS. Isso porque, no período anterior ao Decreto n. 8.805/2016, o indeferimento do benefício pelo INSS por não constatação do requisito da deficiência não implica a conclusão automática de que fora reconhecido pelo INSS o requisito da hipossuficiência sócio-econômica. Enfim, para os benefícios requeridos antes da vigência do Decreto n. 8.805/2016, deve-se verificar, no caso concreto, se ocorreu efetivamente a análise do preenchimento da miserabilidade no processo administrativo e só será prescindível a produção da prova em juízo para se aferir esse requisito quando houve seu reconhecimento na via administrativa, exceto nas situações mostradas a seguir.

22. Como corolário do princípio da legalidade, previsto no art. 37 da Constituição Federal de 1988, a presunção relativa de veracidade e legitimidade constitui atributo do ato administrativo. Nesse sentido, se o requisito da hipossuficiência sócio-econômica fora reconhecido na via administrativa, desnecessária a realização de prova em juízo deste requisito. Portanto, nessa hipótese, o exame na esfera judicial se limitará à avaliação da deficiência, a partir da perícia médica e de avaliação social, nos termos da Súmula 80 da TNU, salvo quando houver impugnação específica e fundamentada da autarquia previdenciária em desfavor da aludida presunção de veracidade e legitimidade, com apresentação de elementos de prova que afastem à conclusão, na esfera administrativa, de atendimento da situação sócio-econômica do requerente. Por exemplo, impugnação de que houve mudança na renda do grupo familiar ou de que ocorreu equívoco por parte do servidor do INSS ao efetuar a avaliação social. Enfim, nesses casos, imprescindível a realização de prova da miserabilidade na via judicial, utilizando-se dos parâmetros fixados pela Súmula 79 desta TNU.

23. Ademais, em virtude da previsão legal de revisão periódica do benefício de prestação continuada, contida no art. 21 da Lei n. 8.742/93, entendo que se deve refazer em juízo a aferição do requisito da miserabilidade se decorrido prazo superior a 2 (dois) anos do ato de indeferimento administrativo.

24. Insta destacar que esse entendimento não está em dissonância com o citado enunciado 79 desta TNU, uma vez que o reconhecimento da miserabilidade na via administrativa, tão somente afasta a necessidade de produção em juízo de um dos meios de prova mencionados naquele enunciado, ressalvadas as hipóteses de: (i) impugnação específica e fundamentada pela autarquia previdenciária no sentido de afastar a presunção de veracidade e legitimidade da respectiva conclusão administrativa; ou (ii) transcurso de prazo superior a 2 (dois) anos do ato de indeferimento administrativo.

25. No caso concreto, conforme consignado no acórdão da Turma Recursal de origem, a data de entrada do requerimento administrativo (DER) foi em 25/08/2017, portanto, já sob à vigência do Decreto n. 8.805/2016. Além disso, como constou do acórdão vergastado, o INSS realizou avaliação social administrativa, mas o benefício fora negado pela autarquia por não atendimento ao requisito da deficiência. Logo, deve-se concluir que, na espécie, houve o reconhecimento do requisito da miserabilidade na via administrativa. Ademais, não houve nenhuma impugnação específica e fundamentada do INSS no sentido de afastar a presunção de veracidade e legalidade da análise administrativa. Portanto, o controle de legalidade do ato administrativo de indeferimento do benefício em apreço deve incidir tão somente sobre o requisito da deficiência.

26. Destarte, o entendimento da Turma Recursal de origem está em consonância com as premissas jurídicas acima fixadas, devendo assim ser negado provimento ao pedido de uniformização do INSS.

27. Ante o exposto, voto por conhecer e negar provimento ao incidente de uniformização, bem como para que sejam fixadas por esse Colegiado as seguintes teses representativas da controvérsia: (i) “Para os requerimentos administrativos formulados a partir de 07 de novembro de 2016 (Decreto n. 8.805/16), em que o indeferimento do Benefício da Prestação Continuada pelo INSS ocorrer em virtude do não reconhecimento da deficiência, é desnecessária a produção em juízo da prova da miserabilidade, salvo nos casos de impugnação específica e fundamentada da autarquia previdenciária ou decurso de prazo superior a 2 (dois) anos do indeferimento administrativo”; e (ii) “Para os requerimentos administrativos anteriores a 07 de novembro de 2016 (Decreto n. 8.805/16), em que o indeferimento pelo INSS do Benefício da Prestação Continuada ocorrer em virtude de não constatação da deficiência, é dispensável a realização em juízo da prova da miserabilidade quando tiver ocorrido o seu reconhecimento na via administrativa, desde que inexista impugnação específica e fundamentada da autarquia previdenciária e não tenha decorrido prazo superior a 2 (dois) anos do indeferimento administrativo”. Incidente de uniformização julgado como representativo da controvérsia, nos termos do art. 17, VII, do RITNU, aprovado pela Resolução nº CJF – RES – 205/00345, de 02/06/2015.