Nesta sexta-feira
será visto uma jurisprudência que trata sobre a implantação do
auxílio-doença em 45 dias mesmo que não haja perícia tendo em vista que a
espera pela perícia no estado do Rio Grande do Sul tem excedido o prazo
razoável. Abaixo segue a decisão para análise dos amigos.
EMENTA
CONSTITUCIONAL.
PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA IMPLANTAÇÃO
AUTOMÁTICA DE BENEFICIOS POR INCAPACIDADE QUANDO A DATA DESIGNADA PARA A
PERÍCIA MÉDICA EXCEDER PRAZO RAZOÁVEL. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. EXTENSÃO DOS EFEITOS
DA DECISÃO PARA TODO O ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. POSSIBILIDADE.
NECESSIDADE DE DESIGNAÇÃO DE PERÍCIA MÉDICA ADMINISTRATIVA NO PRAZO
MÁXIMO DE 45 DIAS. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA, DA
RAZOABILIDADE, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E DE PROTEÇÃO DO SEGURADO
NOS CASOS DE DOENÇA E INVALIDEZ. REGRA DO ART. 41-A, §5º, DA LEI Nº
8.213/1991. CONCESSÃO DE AUXÍLIO-DOENÇA NO PRAZO MÁXIMO DE 45 DIAS,
INDEPENDENTEMENTE DA REALIZAÇÃO DA PERÍCIA, QUANDO ESTA FOR MARCADA PARA
DATA POSTERIOR.1 - A ação civil pública é via processual
adequada para amparar os segurados da Previdência Social que, ao
requererem a concessão de benefícios por incapacidade (auxílio-doença e
aposentadoria por invalidez), não obtenham êxito em realizar a perícia
médica administrativa em prazo razoável.
2 - A Defensoria Pública da
União possui legitimidade para promover ação civil pública em defesa de
direitos e interesses coletivos ou individuais homogêneos de segurados
da Previdência Social, considerados, em sua grande maioria,
hipossuficientes ou necessitados.
3 - Considerando que a demora na
realização das perícias médicas administrativas é problema estrutural
que atinge difusamente todo o Estado do Rio Grande do Sul, a limitação
dos efeitos da ação à competência territorial do órgão prolator poderia
levar à total ineficácia do provimento jurisdicional, motivo bastante
para a extensão dos efeitos da decisão a todo aquele Estado.
4 - A
concessão de auxílio-doença e de aposentadoria por invalidez consiste na
concretização da efetiva proteção de um direito fundamental do
trabalhador, que é o de se ver amparado em caso de doença ou invalidez,
mediante a obtenção de benefício substitutivo da renda enquanto
permanecer incapaz, conforme previsto pelo art. 201, inciso I, da
Constituição Federal. Tal direito fundamental é corolário do princípio
da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos do nosso Estado
Democrático de Direito (Constituição Federal, art. 1º, inciso III).
5
- A marcação de perícias médicas em prazo longínquo, muitas vezes de,
aproximadamente, três meses após o requerimento administrativo, é
absolutamente indefensável e abusiva, não só porque deixa ao desamparo
os segurados que, efetivamente, não possuem condições de trabalhar, mas
também porque em muitos casos representa a negação mesma do direito
fundamental ao benefício previdenciário por incapacidade laboral, na
medida em que o segurado pode recuperar a capacidade para o trabalho no
ínterim entre o requerimento e a realização da perícia, de forma que
esta atestará já não a incapacidade, mas a presença de plenas condições
de trabalho. Nesse sentido, a demora excessiva na realização da perícia
médica mostra-se em desacordo com os princípios constitucionais
mencionados, além de afrontar o princípio da razoabilidade.
6 - A
Administração Pública rege-se por uma série de princípios, entre os
quais o da eficiência (Constituição Federal, art. 37, caput), que é uma
faceta de um princípio mais amplo, o da 'boa administração'. Doutrina de
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO. A autarquia previdenciária, em
obediência aos princípios da eficiência e da boa administração tem o
dever de proporcionar ao segurado a possibilidade de realização da
perícia médica em prazo razoável.
7 - Conquanto os dispositivos
legais que tratam diretamente dos benefícios de aposentadoria por
invalidez e auxílio-doença não determinem prazo para a realização da
perícia médica, o §5º do art. 41-A da Lei de Benefícios (Lei nº
8.213/1991), incluído pela Lei nº 11.665/2008, dispõe expressamente que o
primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 dias após a data
da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua
concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade
ao procedimento administrativo, em observância à busca pela eficiência
dos serviços prestados pelo INSS, até porque se trata de verba de
caráter alimentar. No caso de benefício por incapacidade, o segurado
logicamente deve ser considerado responsável apenas pelos documentos que
estão em seu poder, não podendo ser prejudicado pela demora da
Administração Pública em realizar o exame médico que tem por objetivo a
comprovação da existência de incapacidade laboral. Em razão disso, o
prazo de 45 dias pode ser entendido como limite máximo para a realização
da perícia médica oficial.
8 - A rigor, nos casos de requerimento de
benefícios por incapacidade, a lei não exige que o segurado apresente
exames e atestados médicos referentes à sua doença e incapacidade; no
entanto, para que o segurado seja beneficiário da implantação automática
e provisória do benefício de auxílio-doença, antes de realizada a
perícia médica, razoável a exigência, em atendimento à segurança do
sistema previdenciário, de que apresente documentação médica que informe
o motivo e o início da incapacidade.
9 - Parcial provimento ao
agravo para determinar ao Instituto Previdenciário a concessão e
implantação automática e provisória do benefício de auxílio-doença,
independentemente de realização da perícia médica, no prazo máximo de 45
dias a contar do requerimento administrativo, inclusive com o pagamento
dos atrasados entre a DER e a efetiva implantação, desde que
preenchidos os requisitos da qualidade de segurado e carência mínima,
quando necessária, e seja apresentada documentação médica informadora do
motivo e do início da incapacidade.TRF 4, Ag 5013845-45.2012.404.0000, 6ª T., Desembargador Juiz Federal Celso Kipper.
ACÓRDÃO
Vistos
e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a
Egrégia 6a. Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, por
unanimidade, dar parcial provimento ao agravo, nos termos do relatório,
votos e notas taquigráficas que ficam fazendo parte integrante do
presente julgado.
Porto Alegre, 08 de maio de 2013.
Des. Federal CELSO KIPPER
Relator
RELATÓRIO
Cuida-se
de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo ativo,
interposto pela Defensoria Pública da União contra decisão que, nos
autos de ação civil pública ajuizada em face do Instituto Nacional do
Seguro Social, indeferiu pedido de antecipação dos efeitos da tutela com
o fito de que se determinasse às Gerências Executivas do INSS do Rio
Grande do Sul que, nos casos de requerimento de benefícios por
incapacidade (auxílios-doença e aposentadorias por invalidez) cuja data
de agendamento de perícia médica tenha sido fixada em data superior a 30
(trinta) dias da data do requerimento administrativo, procedesse à
implantação automática do benefício, desde que preenchidos os demais
requisitos (qualidade de segurado e carência mínima, se necessária), a
partir do 31º dia do requerimento até a data de afastamento indicada
pelo seu médico assistente do SUS/PARTICULAR, ou pelo menos até a data
da perícia médica autárquica, com cominação de multa diária para a
hipótese de descumprimento.
Sustenta a Agravante, em síntese, que
desde o início do ano de 2011 vem acompanhando a irresignação dos
segurados da Previdência Social no Estado do Rio Grande do Sul quanto às
datas de agendamento de perícias médicas para obtenção de benefícios
por incapacidade, situação que inclusive ensejou instauração de processo
administrativo de assistência jurídica (PAJ 2011/026-1365), no âmbito
do qual restou demonstrado que o tempo de espera entre a data do
requerimento administrativo e a realização da perícia supera em muito o
razoável, inexistindo perspectiva de melhora. Aduz que a ação civil
pública foi ajuizada em 27-06-2011, tendo o juízo de primeiro grau, com o
intuito de que fosse buscada uma solução conciliatória, remetido o
feito ao Centro Judiciário de Solução de Conflitos e Cidadania -
CEJUSCON, onde foram realizadas diversas audiências (15-08-2011,
16-09-2011, 22-09-2011, 04-10-2011, 24-10-2011, 31-10-2011, 09-03-2012 e
16-03-2012), que se revelaram infrutíferas, pois, embora a Autarquia Ré
tenha se comprometido a adotar medidas para a redução dos prazos, a
situação fática não se modificou. Aponta que a demora excessiva entre o
requerimento administrativo e a realização da perícia administrativa,
que pode chegar a 120 dias, é uma tônica no Estado do Rio Grande do Sul,
tendo em vista que a situação seria de normalidade nas principais
capitais do país. Postula 'se determine que as Gerências Executivas do
INSS do Rio Grande do Sul, nos casos de requerimento de benefícios por
incapacidade (auxílios-doença e aposentadoria por invalidez), cuja data
de agendamento de perícia médica tenha sido fixada em data superior a 30
(trinta) dias da data do requerimento administrativo, implante
automaticamente o benefício, desde que preenchidos os demais requisitos
(qualidade de segurado e carência, se esta for necessária), a partir do
31º dia do requerimento até a data de afastamento indicada pelo seu
médico assistente do SUS ou pelo menos até a data da perícia médica;
assim como que o INSS seja impedido de cobrar do segurado beneficiado
pelo provimento jurisdicional qualquer quantia a título de percepção do
auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez percebidos, em caso de o
médico perito do INSS entender que não fazia jus aos benefícios'.
Em
sua resposta, o Instituto Previdenciário, preliminarmente, aduz (1) a
inadequação da via eleita, pois, de um lado, não se visualiza direito
difuso, coletivo ou individual homogêneo a ser tutelado - tratar-se-ia
de interesse disponível -, e, de outro, ser necessário mandado de
injunção coletivo para supressão de lacuna técnica; (2) a
impossibilidade jurídica do pedido, pois a concessão automática de
benefício seria ilícita à luz do ordenamento jurídico nacional, que não
prevê qualquer possibilidade de outorga de benefício por incapacidade
sem realização prévia de perícia médica; (3) a legitimidade da
Defensoria Pública apenas para a defesa dos necessitados, devendo a
tutela coletiva ora perseguida restringir-se aos segurados que comprovem
renda familiar inferior ao limite de isenção do imposto de renda; (4) a
necessidade de limitação dos efeitos da ação civil pública à
abrangência territorial das Agências da Previdência Social vinculadas à
Gerência Executiva do INSS em Porto Alegre; e (5) a necessidade de
limitação dos efeitos da ação civil pública aos benefícios por
incapacidade de natureza previdenciária, tendo em vista que não compete à
Justiça Federal julgar causas em que se controverte acerca de
benefícios decorrentes de acidente do trabalho. No mérito, afirma
inexistir verossimilhança nas alegações da Agravante, pois o motivo pelo
qual não se atendem a todas as demandas do INSS no prazo legal se deve
exclusivamente à parca estrutura humana de que dispõe a Autarquia.
Sustenta que a carência de médicos peritos não decorre de comportamento
negligente imputável ao INSS, mas de limitações ensejadas pela ordem
jurídica (impossibilidade de deflagrar concurso público sem dotação
orçamentária e sem autorização do Ministério do Planejamento), por
circunstâncias fáticas (v.g., expansão do número de pedido de realização
de perícia, melhoria do acesso à Previdência, incidência de variáveis
demográficas e socioeconômicas) e por políticas e escolhas públicas
traçadas pela União. De outra parte, sustenta não haver periculum in
mora, pois, após detecção de que o problema ora posto se deve à carência
de médicos peritos, o Instituto Previdenciário tomou medidas
administrativas, tais como concurso de remoção de peritos médicos,
priorização das perícias médicas iniciais, realização de concurso
público com destinação de 41% das vagas para a região Sul do país,
realização de mutirões de perícias e estudo de novo modelo de perícias
médicas, não havendo se falar em ineficiência da Administração Pública.
Requer seja negado provimento ao recurso.
Foi proferida decisão
deferindo em parte o pedido de agregação de efeito ativo para determinar
às Gerências Executivas do INSS de todo o Estado do Rio Grande do Sul
que, nos casos de requerimentos de auxílios-doença e de aposentadorias
por invalidez previdenciários em que o agendamento de perícia médica
tenha sido fixado em data superior a 45 (quarenta e cinco) dias da data
do requerimento administrativo, implantem automática e provisoriamente o
benefício de auxílio-doença (desde que preenchidos os requisitos da
qualidade de segurado e carência mínima, se necessária) a partir do 46º
dia do requerimento até a data de perícia oficial que constatar a
capacidade laboral, devendo o benefício ser mantido caso o exame
administrativo aponte incapacidade temporária para a atividade habitual
(pelo prazo definido pelo perito do INSS) ou, na hipótese de restar
constatada incapacidade total e permanente, convertido em aposentadoria
por invalidez, estando dispensados da devolução de valores percebidos em
razão da implantação automática do benefício os segurados que sejam
considerados aptos para o trabalho pela perícia autárquica.
O
Ministério Público Federal exarou parecer pelo integral provimento do
agravo, determinando-se 'que o INSS pague - e não apenas implante - o
benefício no 46º dia após a data de entrada do requerimento
administrativo, organizando-se nesse sentido'.
A autarquia
previdenciária ingressou com pedido de reconsideração da decisão, para
que fosse revogada a tutela deferida, e com embargos de declaração,
requerendo:
a) Esclarecer a contradição existente na decisão, no
combate aos 'maliciosos' se ficará proibida de cobrar os valores
indevidamente pagos, possibilitando a cobrança dos valores após o
regular processo administrativo;
b) Esclarecer a contradição
existente entre os conceitos de 'renda do autor' com 'pedido do
processo', a fim de estabelecer que a legitimidade da DPU está restrita
aos 'necessitados', entendendo-se como os isentos do imposto de renda;
c)
Suprir a omissão consistente em evitar o efeito retroalimentador,
limitando-se os requerimentos à APS de domicílio do segurado;
d)
Suprir omissão que impossibilita a análise da carência e da qualidade de
segurado, sendo imprescindível que o segurado possua o atestado do
médico assistente com a indicação da doença, o início da incapacidade
(DII) e a data prevista para o encerramento da incapacidade (DCB);
e)
Suprir omissão na hipótese da incapacidade ser inferior à data marcada
para perícia, quando a DCB será fixada de acordo com o médico assistente
ou os protocolos de repouso do INSS (o menor dos prazos), ficando
aberta a possibilidade do pedido de prorrogação (PP) antecipadamente ao
término estabelecido, sem interrupção dos pagamentos até a realização da
perícia;
f) Esclarecer o prazo concedido, para, no mínimo, 90
(noventa) dias visando a organização administrativa e fixar o início do
prazo em 07-01-2013;
g) Esclarecer a contradição apontada, excluindo as astreintes ou reduzi-las.
O pedido de reconsideração foi indeferido.
Os
embargos declaratórios foram parcialmente acolhidos, em decisão
proferida pelo MM. Juiz Federal Paulo Paim da Silva, convocado em razão
das férias deste relator, unicamente para 'esclarecer que a decisão
atinge todos os segurados residentes no Estado do Rio Grande do Sul, que
requeiram benefício em todas as Agências da Previdência Social dessa
área territorial' e 'é aplicável aos pedidos de benefício por
incapacidade requeridos a contar de 08.01.2013', bem como aclarar que 'a
concessão a contar do 46º dia, conforme determinado na liminar, é de
ser feita àqueles segurados que juntarem com o requerimento inicial
documento médico, em que se indique o início da incapacidade, a fim de
se aferir a carência e qualidade de segurado nessa data, mantendo-se o
benefício até a data final indicada nesse documento ou até a data da
perícia administrativa, se ocorrer primeiro'.
Intimadas as
partes, peticionou a Defensoria Pública da União alegando que o INSS
disponibiliza apenas duas opções de requerimento de benefício, pela
internet ou por telefone e que o sistema de requerimento pelo meio
virtual exige a juntada de atestado médico eletrônico, que, na prática,
não se encontra em funcionamento em razão da baixa adesão dos
profissionais médicos aos atestados eletrônicos. Anexou com o petitório
ofício do Presidente do Sindicato Médico do Rio Grande do Sul elencando
os motivos da baixa adesão e as dificuldades operacionais para a efetiva
implantação do sistema. Em face disso, requereu a DPU que o INSS fosse
intimado para informar 'como se operacionalizará o sistema de
requerimento de benefício de auxílio-doença, tendo em vista a
impossibilidade dos segurados em obter o atestado médico eletrônico', de
forma a dar cumprimento à decisão exarada no presente agravo.
O
INSS, intimado para responder, informou que as rotinas administrativas
que estavam sendo implementadas para cumprimento da decisão judicial são
as seguintes:
a) Quando for verificado nas Agências da
Previdência Social - APS do Estado do Rio Grande do Sul/RS que a agenda
médica está superior a 45 (quarenta e cinco) dias, os sistemas
direcionarão o agendamento para um servidor administrativo na APS; esse
servidor fará a recepção do requerimento, documentos pessoais,
documentos médico/atestado médico, comprovante de residência e procederá
a inserção dos dados no Sistema Prisma, objetivando o reconhecimento do
direito;
b) Pela Central 135, o segurado será orientado a
comparecer no dia e hora agendados, apresentando impreterivelmente um
documento médico (atestado médico, entre outros) que contenha informação
que indique o início da incapacidade, para que se possa aferir a
carência e a qualidade de segurado nesta data; também será orientado que
deverá apresentar documento comprovatório de residência no Estado do
Rio Grande do Sul, não bastando a declaração;
c) No caso de não possuir nenhum documento médico, será direcionado para a realização de perícia médica;
A
Autarquia Federal para implementar as rotinas descritas, necessita
alterar e adequar 05 (cinco) sistemas corporativos utilizados pelo INSS
que atendem a todos os beneficiários do país, conforme demonstram os
documentos em anexo.
Os Sistemas da Previdência Social são
utilizados para geração de crédito de mais de 30 milhões de
beneficiários, mensalmente, e tem que ser garantido o pagamento de 34
bilhões de reais por mês.
Por conseguinte, existe a necessidade
que os sistemas sejam exaustivamente testados com todos os cenários
existentes, para que possam ser homologados e, não impactar nos demais
serviços e benefícios ou até mesmo influenciar benefícios por
incapacidade em Agências da Previdência Social que não serão atingidas
pela ACP.
A DATAPREV prevê que os sistemas poderão ser utilizados plenamente daqui a 30 (trinta) dias.
Independentemente
da alteração dos sistemas, os benefícios requeridos a partir de
8/01/2013 e que não tiverem ainda sido objeto de perícia médica terão
garantida a concessão automática, com pagamento retroativo de todos os
valores devidos, tão logo finalizada a alteração referida.
A
Autarquia Federal informa que independentemente do trabalho realizado
para cumprir a tutela, tomou duas medidas administrativas: a) passou a
impedir a realização de novo agendamento de perícia médica inicial por
um período de 30 (trinta) dias do agendamento anterior; b) afastou o
requisito do pedido de reconsideração ser efetuado por médico diverso do
primeiro atendimento.
No tocante à primeira medida, foi
vislumbrada sua necessidade a partir da constatação de que cerca de 20%
dos pedidos de perícia inicial são na verdade 'pseudo perícias
iniciais', haja vista se tratarem de tentativas de nova perícia por
parte do mesmo segurado, buscando este alguma brecha no sistema. O
impedimento de realização de novo agendamento no período de 30 (trinta)
dias permite, assim, um maior controle de tal situação, sem certamente
cercear qualquer direito de acesso aos benefícios dos segurados, que
poderão, à luz de novos elementos fáticos para o seu pleito ou ante a
alteração do CID correspondente, solicitar pedido de reconsideração.
No
tocante à segunda medida - possibilidade de análise do pedido de
reconsideração pelo mesmo médico perito -, sua eficácia será bastante
significativa em municípios com Agências da Previdência Social de menor
movimento, muitas vezes com um único medico perito lotado. Nesses casos,
não mais será necessário o deslocamento de médico de outra localidade
exclusivamente para apreciação desse pedido, de maneira a otimizar a
utilização dos recursos humanos por parte do INSS.
Ao final,
requereu o INSS o prazo adicional de 30 dias para implementar as
alterações em todos os sistemas da Previdência, 'observando que os
benefícios requeridos a partir de 08-01-2013 e que não tiverem ainda
sido objeto de perícia médica terão garantida a concessão automática,
com pagamento retroativo de todos os valores devidos, tão logo
finalizada a alteração referida'.
Antes de decorrido o prazo de
30 dias solicitado, veio o INSS informar ter dado cumprimento à decisão
judicial, mediante a alteração e adequação dos cinco sistemas
corporativos utilizados, nos termos anteriormente descritos,
materializados através da Resolução nº 278/PRES/INSS, de 21 de março de
2013, que 'dispõe sobre a implantação administrativa, no âmbito do
Estado do Rio Grande do Sul, de auxílio-doença previdenciário com base
em documento médico', editada em razão das decisões proferidas no
presente recurso.
O agravo foi incluído em pauta para julgamento
na sessão de 13-03-2013 e adiado, no aguardo da realização das
diligências administrativas da autarquia para cumprimento do comando
judicial. Trago o feito em mesa.
VOTO
A decisão inicial foi proferida nos seguintes termos:
'I - PRELIMINARES
Da inadequação da via eleita
A
controvérsia posta na presente ação civil pública não diz respeito à
colmatação de lacuna técnica decorrente de omissão legislativa parcial,
como afirma do INSS, mas restringe-se à possibilidade de adoção de
medida objetivando amparar especificamente os segurados do Regime de
Geral da Previdência Social que, ao requererem a concessão de benefícios
por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por invalidez) nas
Agências da Previdência Social localizadas no Estado do Rio Grande do
Sul, não obtenham êxito em realizar a perícia médica administrativa em
prazo razoável. De outro lado, cabe ressaltar que os direitos à
previdência e à assistência são direitos fundamentais sociais que visam,
respectivamente, à proteção dos trabalhadores e seus dependentes nas
situações geradoras de necessidades (art. 201 da Constituição), e a
concessão do mínimo existencial aos necessitados (art. 203 da
Constituição).
Está-se, pois, diante de situação que afeta
interesses sociais e individuais indisponíveis, razão pela qual, no caso
sub examine, não há se falar em inadequação da via eleita, conforme já
restou decidido por esta Sexta Turma (TRF4, Agravo de Instrumento nº
5013752-19.2011.404.0000, 6a. Turma, Des. Federal Luís Alberto D Azevedo
Aurvalle, por unanimidade, julgado em 24-11-2011).
Da ilegitimidade da Defensoria Pública da União
A Defensoria Pública da União é prevista constitucionalmente no artigo 134, verbis:
Art.
134. A Defensoria Pública é instituição essencial à função
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a
defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV.
Por outro lado, o inciso LXXIV do art. 5.º da CF/88 tem a seguinte redação:
'LXXIV - O Estado prestará assistência jurídica integral gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos'
Já o art. 1° da Lei Complementar n. 80/1994, na redação dada pela Lei Complementar n. 132/2009, assim prevê:
'Art.
1º A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do
regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção
dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e
extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e
gratuita, aos necessitados, assim considerados na forma do inciso LXXIV
do art. 5.º da Constituição Federal.'
Ademais, a Corte Especial
deste Tribunal definiu que a Defensoria Pública tem legitimidade para,
no exercício de suas funções institucionais, manejar diferentes ações,
incluindo a ação civil pública, desde que na defesa dos necessitados
(Arguição de Inconstitucionalidade N. 2008.70.00.030789-1/PR).
À
vista dessas disposições, esta Turma, no julgamento da Apelação Cível
n.º 2007.71.00.010290-7/RS, de minha Relatoria - em que se discutiu, no
âmbito de ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública da União, a
possibilidade de o INSS abster-se de descontar, das parcelas vincendas
de benefícios de pensão por morte, valores pagos em decorrência de
antecipação de tutela em demandas que objetivaram a majoração do
coeficiente de cálculo dessas prestações com base na nova redação do
art. 75 da Lei nº 8.213/91, delineada pela Lei nº 9.032/95 -, decidiu
ser lícito definir como 'necessitados', na acepção constitucional do
termo (inciso LXXIV do art. 5.º), todos aqueles segurados que, nas ações
individuais precedentes, demandaram sob o pálio da assistência
judiciária gratuita, na forma da Lei n.º 1.060, de 5 de fevereiro de
1950, que, justamente, 'Estabelece normas para a concessão de
assistência judiciária aos necessitados'.
Por outro lado, a
Terceira Seção desta Corte tem entendido que o limite para concessão da
assistência judiciária gratuita é de dez salários mínimos, considerando o
rendimento líquido, conforme se extrai do seguinte precedente:
AGRAVO. ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA.
1.
Via de regra, para o deferimento dos benefícios da assistência
judiciária gratuita, basta a simples declaração da parte de não possuir
condições de arcar com os ônus processuais, cabendo o ônus da impugnação
à parte contrária. Todavia, quando da apreciação da concessão do
benefício, pode o Juiz, havendo elementos nos autos, negar a assistência
judiciária gratuita.
2. Conforme entendimento deste Tribunal, o
limite para concessão da assistência judiciária gratuita é de dez
salários mínimos. 3. Inexistindo elementos dos autos no sentido de que
os rendimentos da parte autora superam o apontado limite de dez salários
mínimos, são devidos os benefícios da assistência judiciária gratuita.(TRF4, Agravo De Instrumento Nº 0005717-24.2012.404.0000, 6ª Turma, DES. FEDERAL CELSO KIPPER, POR UNANIMIDADE, D.E. 18-09-2012)
Nesse
contexto, muito embora inexistam, no presente caso, ações individuais
precedentes que balizem eventual limitação da tutela coletiva, fato é
que o valor máximo de quaisquer dos benefícios atualmente concedidos
pela Previdência Social sabidamente não ultrapassa o montante
equivalente a dez salários mínimos, razão pela qual entendo desarrazoada
a restrição da tutela coletiva nos termos em que postula a Autarquia.
É
de salientar-se, também, que, a par do caráter de urgência de que se
revestem os requerimentos dos benefícios em questão - já que
fundamentados na pressuposição de impossibilidade de o segurado prover
suas necessidades básicas em razão de doença incapacitante -, a
evidenciar o relevante interesse social posto em causa, a pertinência à
defesa de interesses coletivos ou individuais homogêneos de necessitados
torna legítima a propositura da presente ação em prol de todos os
segurados do INSS, os quais, segundo demonstra a experiência, são, em
sua maior parte, hipossuficientes, entendidos por esta Corte como
necessitados, na acepção constitucional do termo. Em sentido análogo,
colaciono os seguintes precedentes:
AGRAVO. AÇÃO CIVIL.
PÚBLICA. LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA. INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA
AFASTADA. CONEXÃO INDEMONSTRADA. PRORROGAÇÃO DOS BENEFÍCIOS DE
AUXÍLIO-DOENÇA DOS SEGURADOS QUE EFETUAREM PEDIDO DE PRORROGAÇÃO ATÉ
SUBMISSÃO À NOVA PERÍCIA MÉDICA. PRAZO PARA CUMPRIMENTO. MULTA DIÁRIA.
VALOR.
1. Nos termos do artigo 5º, II, da Lei 7.347/85, com a redação
conferida pela Lei n. 11.448/2007, a Defensoria Pública da União possui
legitimidade para propor ação civil pública, não se justificando o
afastamento de tal preceito enquanto pendente de julgamento a Ação
Direta de Inconstitucionalidade n. 3943.
2. A ação civil pública foi
proposta tendo em vista a peculiar situação que envolve a Gerência
Executiva de Canoas, como problemas no sistema e falta de peritos para
realização dos exames médicos. O fato de tal circunstância ter ensejado a
propositura de outra ação civil pública relativa à Gerência Executiva
de Porto Alegre, não tem o condão de fazer com que se trate de dano de
âmbito nacional. Acrescente-se a isso o fato de que a decisão proferida
no âmbito da ação civil pública tem seus limites de eficácia adstritos à
competência territorial do órgão prolator, conforme o artigo 16 da Lei
nº 7.347/85, alterado pela Lei nº 9.494/97.
3. Omissis(TRF4,
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0006376-04.2010.404.0000, 6ª Turma, Des.
Federal CELSO KIPPER, POR UNANIMIDADE, julgado em 09/06/2010, grifei)
PROCESSUAL
CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFENSORIA PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. ART.
5º, II, DA LEI Nº 7.347/1985 (REDAÇÃO DA LEI Nº 11.448/2007).
1. A
Defensoria Pública tem legitimidade para propor ação civil pública
questionando a cobrança da taxa de inscrição para realização de Concurso
Vestibular.
2. Não há como deixar de considerar que a função
constitucional (artigos 5º, inciso LXXIV, e 134 da CF/1988) atribuída a
Defensoria Pública foi a de responder em Juízo por todos os que
comprovarem a insuficiência de recursos, ou seja, estabeleceu uma
limitação sob o aspecto subjetivo: compete à Defensoria Pública a defesa
dos necessitados.
3. O fato do Concurso Vestibular envolver pessoas
que não se enquadrem como hipossuficientes não é razão suficiente para
afastar a legitimidade ativa da Defensoria Pública.
4. Determinada a
juntada de notas taquigráficas destes autos e da Apelação Cível n.º
2007.71.09.000451-5/RS, julgada na mesma sessão.(TRF4, APELAÇÃO
CÍVEL Nº 2007.71.09.000306-7, 4ª Turma, Des. Federal MARGA INGE BARTH
TESSLER, POR UNANIMIDADE, D.E. 07/10/2008, grifei)
Da limitação territorial dos efeitos da ação civil pública
Quanto
à questão relativa à limitação territorial dos efeitos da ação civil
pública, destaco, inicialmente, que o art. 16 da Lei nº 7.347/85 passou
por transformação em sua redação, a saber:
a) Redação original:
'A
sentença fará coisa julgada erga omnes, exceto se a ação for julgada
improcedente por deficiência de provas, hipótese em que qualquer
legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento,
valendo-se de nova prova.'
b) Redação dada pelo art. 2º da Lei nº 9.496/97, cuja origem é a MP nº 1.570/97:
'A
sentença cível fará coisa julgada erga omnes nos limites da competência
territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado
improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer
legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento,
valendo-se de nova prova.'
O art. 2º da Lei nº 9.494/97, por sua vez, sofreu os seguintes acréscimos:
'
Art. 2º A: A sentença cível prolatada em ação de caráter coletivo
proposta por entidade associativa, na defesa dos interesses e direitos
dos seus associados, abrangerá apenas os substituídos que tenham, na
data da propositura da ação, domicílio no âmbito da competência
territorial do órgão prolator.
Parágrafo único - Nas ações coletivas
propostas contra entidades da administração direta, autárquica ou
fundacional da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
a petição inicial deverá obrigatoriamente estar instruída com a ata da
assembléia da entidade associativa que a autorizou, acompanhada da
relação nominal dos seus associados e indicação dos respectivos
endereços'.
(Redação dada pela MP nº 1.789-1/99)
'Art. 2º A: A
sentença cível prolatada em caráter coletivo proposta por entidade
associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados,
abrangerá apenas os substituídos que tenham, na data da propositura da
ação, domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator.
Parágrafo
único - Nas ações coletivas propostas contra a União, os Estados, o
Distrito Federal, os Municípios e suas autarquias e fundações, a petição
inicial deverá obrigatoriamente estar instruída com a ata da assembléia
da entidade associativa que a autorizou, acompanhada da relação nominal
dos seus associados e indicação dos respectivos endereços'.
(Redação dada pela MP 2.180-35/2001)
A propósito das alterações referidas, colho a manifestação de Hely Lopes Meirelles:
'Atendendo
aos reclamos dos tribunais e da doutrina, aos quais nos referíamos nas
edições anteriores da presente obra e numa tentativa de aperfeiçoamento
da legislação vigente, a Lei n. 9.494/97, de 10.9.1997, alterou a
redação do art. 16 da Lei 7.347/85, esclarecendo no seu art. 2º que 'a
sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência
territorial do órgão prolator (...)'. Assim, buscou-se afastar a
tentativa de atribuição de efeitos nacionais a decisões meramente
locais. Como já assinalado, o STF, em 16.4.97, rejeitou o pedido de
liminar feito na ADIn n. 1.576 contra o mencionado artigo, que constava
da Medida Provisória n. 1.570/97'.
(in Mandado de Segurança, Ação
Popular, Ação Civil Pública, 26ª edição, atualizada por Arnoldo Wald e
Gilmar Ferreira Mendes, Malheiros Editores, 2004, págs. 240/241)
A citada decisão do Supremo Tribunal Federal vem assim ementada:
'TUTELA
ANTECIPADA - SERVIDORES - VENCIMENTOS E VANTAGENS - SUSPENSÃO DA MEDIDA
- PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. Ao primeiro exame, inexiste relevância
jurídica suficiente a respaldar concessão de liminar, afastando-se a
eficácia do artigo 1º da Medida Provisória nº 1.570/97, no que limita o
cabimento da tutela antecipada, empresta duplo efeito ao recurso cabível
e viabiliza a suspensão do ato que a tenha formalizado pelo Presidente
do Tribunal a quem competir o julgamento deste último. LIMINAR -
PRESTAÇÃO JURISDICIONAL ANTECIPADA - CAUÇÃO - GARANTIA REAL OU
FIDEJUSSÓRIA. Na dicção da ilustrada maioria, concorrem a relevância e o
risco no que o artigo 2º da Medida Provisória nº 1.570/97 condicionou a
concessão da liminar, ou de qualquer medida de caráter antecipatório, à
caução, isso se do ato puder resultar dano a pessoa jurídica de direito
público. SENTENÇA - EFICÁCIA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Em princípio, não se
tem relevância jurídica suficiente à concessão de liminar no que,
mediante o artigo 3º da Medida Provisória nº 1.570/97, a eficácia erga
omnes da sentença na ação civil pública fica restrita aos limites da
competência territorial do órgão prolator.'(ADI-MC nº 1576- UF, Tribunal Pleno, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Julgamento em 16-04-1997,DJ 06-06-2003)
Cabe transcrever, pela explicitação que faz, excerto do voto do Ministro Marco Aurélio Mello, Relator:
'A
alteração do artigo 16 ocorreu à conta da necessidade de explicitar-se a
eficácia erga omnes da sentença proferida na ação civil pública.
Entendo que o artigo 16 da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985,
harmônico com o sistema Judiciário pátrio, jungia, mesmo na redação
primitiva, a coisa julgada erga omnes da sentença civil à área de
atuação do órgão que viesse a prolatá-la. A alusão à eficácia erga omnes
sempre ligada à ultrapassagem dos limites subjetivos da ação, tendo em
conta até mesmo o interesse em jogo - difuso ou coletivo - não
alcançando, portanto, situações concretas, quer sob o ângulo objetivo,
quer subjetivo, notadas além das fronteiras fixadoras do juízo. Por
isso, tenho a mudança de redação como pedagógica, a revelar o surgimento
de efeito erga omnes na área de atuação do Juízo e, portanto, o
respeito à competência geográfica delimitada pelas leis de regência.
Isso não implica esvaziamento da ação civil pública nem, tampouco,
ingerência indevida do Poder Executivo no Judiciário'
A
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, igualmente, afirmou-se
no sentido de que a sentença na ação civil pública faz coisa julgada
erga omnes nos limites da competência territorial do órgão prolator, nos
termos do art. 16 da Lei n. 7.347/85, com a novel redação dada pela Lei
9.494/97: EREsp nº 293.407/SP, Corte Especial, Rel. Min. João Otávio de
Noronha, DJ 01-08-2006; Resp nº 422671-RS, Primeira Turma, Rel. Min.
Francisco Falcão, DJ 30-11-2006; EREsp 411529/SP, Segunda Seção, Rel.
Min. Frnando Gonçalves, Dje de 24-03-2010; AgRg nos EREsp 253589/ SP,
Rel. Ministro Luiz Fux, Corte Especial , DJe 01-07-2008; EREsp 399.357,
Segunda Seção, Rel. Min. Fernando Gonçalves, julgado em 09-09-2009.
Também
nesse sentido já se manifestou esta Corte: AG n.º 2009.04.00.032855-0,
Sexta Turma, de minha Relatoria, D.J. 12-01-2010; AC n.º
2002.72.05.001195-1, Quinta Turma, Relator Luiz Antonio Bonat, D.E.
12-05-2008; APELREEX n.º 2008.71.04.000965-0, Sexta Turma, de minha
Relatoria, D.E. 21-10-2009; e AC nº 2006.71.17.001095-3/RS, Quinta
Turma, unânime, Rel. Juiz Federal Luiz Antonio Bonat, julgada em
11-03-2008.
Ocorre, contudo, que a regra geral posta no aludido
art. 16, restringindo a coisa julgada aos limites da competência
territorial do órgão prolator, comporta exceções, em se tratando de
ações que versem sobre interesses que transbordem os limites da
circunscrição territorial do órgão prolator da decisão e que não possam
ser divididos, como, por exemplo, considerar-se um alimento nocivo à
saúde humana no Estado do Rio Grande do Sul e não em Santa Catarina;
proibir o fumo em um voo enquanto a aeronave não sair de seu Estado,
depois passar a permiti-lo, ou, ainda, considerar-se poluído um rio,
ainda que percorra cidades pertencentes a circunscrições diferentes,
somente no âmbito territorial da circunscrição do órgão prolator da
decisão.
No caso dos autos, afigura-se-me inviável aplicar a
restrição dos efeitos da decisão aos limites da competência do órgão
prolator. A própria natureza do pedido formulado nos autos da ação civil
pública promovida pela Defensoria Pública da União e, por via de
consequência, também a natureza do provimento judicial alcançado,
demonstram a impossibilidade da restrição dos efeitos da decisão a uma
determinada circunscrição territorial apenas. Isso porque, na espécie, a
ação civil pública está fundamentada justamente nas alegações de que a
demora para a realização das perícias judiciais indispensáveis à análise
dos pedidos de benefício por incapacidade está disseminada por todo o
Estado do Rio Grande do Sul, ou seja, de que não se trata de uma questão
pontual em uma ou outra cidade, derivada de eventuais peculiaridades
locais, mas sim de um problema estrutural que atinge difusamente todo o
Estado e que, por isso, deve ser solucionado mediante adoção de medidas
administrativas de conjunto. Se assim não fosse, inexistiriam razões
para o INSS ter apresentado, por ocasião das audiências realizadas no
âmbito do Centro Judiciário de Solução de Conflitos e Cidadania,
diversas propostas com vistas à redução do tempo médio de espera de
atendimento dos segurados nas Agências de todo o Estado.
Raciocínio
diverso poderia levar a situações diametralmente opostas ao que se
pretende nesta ação civil pública, o que não se pode admitir. Com
efeito, considerando-se que, no caso concreto, a ação civil pública
tramita perante a 1ª Vara Previdenciária de Porto Alegre, a limitação
dos efeitos da ação a tal Subseção Judiciária poderia levar o INSS, no
afã de cumprir a determinação judicial, a deslocar material humano para a
Capital, a partir de outras localidades do Estado, em detrimento dos
municípios que estão sob jurisdição das demais Subseções Judiciárias
Federais do Rio Grande do Sul, levando, em última análise, à total
ineficácia do provimento jurisdicional.
Assim, a despeito de ser a
regra geral no sentido de que, em sede de ação civil pública, se
restringe a coisa julgada aos limites da competência territorial do
órgão prolator, entendo que, no caso dos autos, a natureza específica do
pedido e do provimento judicial impedem tal restrição, devendo a
presente decisão estender-se a todo o Estado do Rio Grande do Sul.
Da limitação dos efeitos da ação civil pública em razão da matéria
De
acordo com a norma insculpida no art. 109, I, da Constituição Federal,
não compete à Justiça Federal julgar causas em que se controverte acerca
de benefícios decorrentes de acidente do trabalho, devendo, pois, ser
acolhida a preliminar de limitação dos efeitos da ação civil pública em
razão da matéria, restringindo-se a tutela coletiva aos benefícios por
incapacidade de natureza previdenciária.
II - MÉRITO
A decisão agravada assim apreciou o mérito da questão ora debatida:
'Conforme
muito bem explanado pelo procurador autárquico em sua defesa (petições
dos eventos 6 e 34), o acolhimento do pedido da parte autora se mostra
questionável e quiçá até mesmo temerário.
É que se a crise no
sistema de perícias deriva justamente do grande volume de pedidos de
benefícios hoje encaminhados, não é desarrazoado antever que a medida
postulada seja retroalimentadora desta crise, incrementando
artificialmente a demanda ante a possibilidade do recebimento
incondicional dos valores do benefício a partir do 31ª dia com o mero
requerimento administrativo, ainda que pendente de exame o segurado por
perito oficial.
Já outro fundamento de não menor relevo para o
indeferimento da antecipação de tutela diz com a não constatação por
este juízo de abusividade ou teratologia na disposição legal que
condiciona o deferimento do benefício por incapacidade à prévia
submissão do requerente à perícia oficial.
Embora este juízo seja
sensível ao quadro deficitário que se encontra o sistema atual de
marcações de consultas no âmbito administrativo do INSS, entendo que a
solução para a problemática deve ser equacionada dentro da própria
estrutura administrativa através de medidas efetivas aos administrados.
Trata-se de aplicação de políticas públicas de qualidade visando à
minoração dos prazos dos agendamentos das consultas.
Ao que parece, o INSS vem implementando esforços no sentido de se encontrar uma solução a problemática que ora se apresenta.
Ante
o exposto, indefiro a participação da Associação Nacional dos Médicos
Peritos da Previdência Social (ANMP) na presente ação e indefiro o
pedido de antecipação dos efeitos da tutela nos termos da fundamentação
supra.'
Pois bem, conquanto seja certo que o Instituto
Previdenciário, ao longo dos aproximadamente doze meses em que o
processo esteve no Centro Judiciário de Solução de Conflitos e Cidadania
- CEJUSCON, em busca de composição amigável entre as partes, tenha
efetivamente demonstrado uma conduta positiva no sentido de implementar
medidas objetivando a redução do tempo médio de espera para a realização
de perícias médicas, dentre as quais se destaca a realização de
concurso público para contratação de novos peritos médicos, a
conciliação não obteve êxito, tendo a Defensoria Pública da União, por
meio de simulações de marcação de perícias junto ao INSS (evento 1,
INIC1, fls. 13-18), demonstrado que o tempo de espera tem excedido o que
se pode considerar como razoável em diversas partes do Estado do Rio
Grande do Sul, em franca oposição ao que ocorre em grandes centros
urbanos do país.
Destaco, nesse sentido, que, em consulta recente
à página virtual do Ministério da Previdência Social (realizada em
06-12-2012), cuja juntada aos autos ora determino, verificou-se, a
título de exemplo, que as datas disponíveis para realização de perícia
médica eram as seguintes: Pelotas, dia 28-01-2013 (52 dias); Porto
Alegre, dia 22-02-2013 (76 dias); Canoas, dia 25-02-2013 (79 dias). Por
outro lado, o tempo de espera em grandes cidades do Brasil era
sensivelmente menor, sendo possível a realização do exame médico no INSS
ainda no ano de 2012: Salvador-BA, em 14-12-2012 (08 dias); São
Paulo-SP, em 19-12-2012 (13 dias); Belo Horizonte-MG, em 20-12-2012 (14
dias); Rio de Janeiro-RJ, em 26-12-2012 (20 dias).
Constata-se, a
partir de tais dados, o seguinte: a) o agendamento de perícias médicas
em várias localidades do Estado do Rio Grande do Sul tem se dado para
data excessivamente longínqua, excedendo em muito o que seria razoável;
b) a demora na realização de perícias médicas não é episódica ou
eventual, mas constante e entranhada no sistema administrativo gaúcho há
um bom tempo - lembro que já se davam por ocasião do ajuizamento desta
ação, há mais de um ano; c) há um evidente contraste entre os prazos
necessários à realização das perícias se considerada, de um lado, a
situação em vários municípios gaúchos e, de outro, em capitais de Estado
muito mais populosas (casos de São Paulo e Rio de Janeiro, por
exemplo), onde as perícias são realizadas em prazo muito menor; d) as
medidas adotadas pelo INSS a partir do ajuizamento desta ação não se
tornaram eficazes, pois não se nota diminuição substancial nos prazos
dos exames periciais.
Tais constatações demonstram, em primeiro
lugar, violação ao princípio da eficiência da Administração, insculpido
no art. 37, caput, da Constituição Federal, e no art. 2º, caput, da Lei
n. 9.784/99. CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO demonstra que o princípio
da eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo, o da 'boa
administração'. Vejamos suas palavras:
'A Constituição se refere,
no art. 37, ao princípio da eficiência. Advirta-se que tal princípio
não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas óbvias)
senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta
busca de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever
administrativo por excelência. O fato é que o princípio da eficiência
não parece ser mais do que uma faceta de um princípio mais amplo já
superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da
'boa administração'. Este último significa, como resulta das lições de
Guido Falzone, em desenvolver a atividade administrativa 'do modo mais
congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados,
graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-los, concebíveis como
os mais idôneos para tanto'. Tal dever, como assinala Falzone, 'não se
põe simplesmente como um dever ético ou como mera aspiração
deontológica, senão como um dever atual e estritamente jurídico'. Em
obra monográfica, invocando lições do citado autor, assinalamos este
caráter e averbamos que, nas hipóteses em que há discrição
administrativa, 'a norma só quer a solução excelente'. Juarez Freitas,
em oportuno e atraente estudo - no qual pela primeira vez entre nós é
dedicada toda uma monografia ao exame da discricionariedade em face do
direito à boa administração -, com precisão irretocável, afirmou o
caráter vinculante do direito fundamental à boa administração. (Bandeira
de Mello, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 26ª edição,
Ed. Malheiros, 2009, págs. 122-123)
Nunca é demais lembrar que,
no caso em apreço, está em jogo a efetiva proteção de um direito
fundamental do trabalhador, que é o de se ver amparado em caso de doença
ou invalidez, mediante a obtenção de benefício substitutivo da renda
enquanto permanecer incapaz, conforme previsto pelo art. 201, inciso I,
da Constituição Federal. Todos aqueles que formulam requerimento para
obtenção de benefício por incapacidade por óbvio julgam-se incapazes
para a realização de sua atividade habitual, donde se extrai que o
pressuposto fundamental dos benefícios de auxílio-doença e aposentadoria
por invalidez é a presença de uma situação de grande vulnerabilidade
social, da qual decorre o dever do Estado de, no mínimo, proporcionar ao
segurado a possibilidade de realizar a perícia autárquica em prazo
razoável.
Ademais, conforme a Lei de Benefícios, o auxílio-doença
é devido ao segurado empregado a contar do 16º dia do afastamento da
atividade, e, no caso dos demais segurados, a contar da data do início
da incapacidade e enquanto ele permanecer incapaz (art. 60, caput) - do
que decorre que o segurado incapaz empregado está desassistido a contar
do 16º de afastamento consecutivo, e os demais, a partir do momento que
deixam de trabalhar.
Dentro desse contexto, mostra-se
absolutamente indefensável a marcação de perícias médicas em prazo
longínquo, muitas vezes de quase três meses depois do requerimento. Tal
demora chega a ser abusiva, não só porque deixa ao desamparo os
segurados que, efetivamente, não possuem condições de trabalhar, mas
também porque em muitos casos representa a negação mesma do direito
fundamental ao benefício previdenciário por incapacidade laborativa, na
medida em que o segurado pode recuperar a capacidade para o trabalho no
ínterim entre o requerimento e a realização da perícia, de forma que
esta atestará já não a incapacidade, mas a presença de plenas condições
ao trabalho. E o segurado não receberá o benefício, ainda que tenha, por
30, 40 ou 60 dias, padecido de doença ou incapacitação para seu
trabalho...
Assim, plenamente aceitável a fixação de prazo para a
realização da perícia oficial, não havendo se falar de pedido
juridicamente impossível. De fato, sendo a presença de incapacidade
laboral um requisito indispensável para a concessão dos benefícios de
auxílio-doença e de aposentadoria por invalidez, mas cuja efetiva
comprovação ocorre por meio de exame pericial de responsabilidade da
Autarquia Previdenciária, como se extrai do art. 42, § 1º, da Lei n.º
8.213/91 (no que toca à aposentadoria por invalidez), e do art. 60,
caput e § 4º, também da Lei de Benefícios (quando se trata de
auxílio-doença), o INSS, em obediência ao princípio da eficiência,
inscrito no caput do art. 37 da Constituição Federal como diretriz
basilar da Administração Pública, tem o dever de proporcionar ao
segurado a possibilidade de realização da perícia oficial em prazo
razoável.
No ponto, impende ressaltar que, conquanto os
dispositivos que tratam diretamente dos benefícios de aposentadoria por
invalidez e auxílio-doença não determinem prazo para a realização da
perícia médica, o § 5º do art. 41-A da Lei de Benefícios, incluído pela
Lei n.º 11.665/08, dispõe expressamente que o primeiro pagamento do
benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da
apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão,
disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao
procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência
dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário, até porque se
trata de verba de caráter alimentar. No caso de outorga de benefício por
incapacidade, vale salientar que o segurado logicamente deve ser
considerado responsável apenas pela entrega dos documentos que estão em
seu poder, não podendo ser prejudicado pela demora da Administração
Pública em realizar o exame que tem por objetivo a comprovação da
existência de incapacidade laboral.
Aqui já se delineia que o
intervalo de tempo de 45 dias pode ser entendido como limite máximo para
a realização da perícia oficial. Este Tribunal, aliás, adota tal prazo
em situações similares, especificamente para o cumprimento imediato do
acórdão no tocante à implantação de benefício, quando a parte autora da
ação previdenciária não está em gozo de qualquer benefício (TRF4, 3ª
Seção, Questão de Ordem na AC n. 2002.71.00.050349-7/RS, Rel. para o
acórdão Des. Federal Celso Kipper, julgado em 09-08-2007).
Em
assim sendo, a marcação de perícias médicas em prazo superior a 45 dias
viola não somente os princípios constitucionais da eficiência e da
razoabilidade, mas também o § 5º do art. 41-A da Lei de Benefícios.
Por
outro lado, ao examinar os fundamentos da decisão agravada e aqueles
trazidos pelo INSS, observei que o suposto caráter temerário e
retroalimentador da medida postulada é apontado como óbice à sua adoção.
Ponderando
os interesses postos em causa, no entanto, entendo que, embora a
possibilidade de implantação do benefício sem perícia oficial prévia
(restrita aos casos em que o tempo de espera extrapolar o razoável)
possa induzir um aumento no número de requerimentos de benefícios por
incapacidade, o risco social ao qual estão submetidos os segurados
efetivamente incapacitados, que sequer obtêm êxito em realizar o exame
médico pericial em prazo razoável, sobrepõe-se à eventual ação de
pessoas que tenham a intenção maliciosa de se aproveitar de uma medida
emergencial. Aliás, vale lembrar que quem comprovadamente obtiver
vantagem ilegal a partir da presente determinação estará sujeito às
sanções não apenas administrativas, mas também cíveis e criminais.
De
outro lado, o INSS não poderá cobrar os valores percebidos pelo
segurado que tiver o benefício provisoriamente implantado em razão da
medida ora postulada, mas cujo benefício for ulteriormente negado por
parecer contrário da perícia administrativa, quando esta finalmente for
realizada pelo corpo médico da Autarquia, uma vez que o segurado está
dispensado da devolução de valores percebidos de boa-fé em razão de
provimento jurisdicional.
Muito embora o art. 115, inciso II, da
Lei n. 8.213/91 preveja a possibilidade de desconto de pagamento de
benefício além do devido, há que se interpretar tal autorização
restritivamente, dada a manifesta natureza alimentar do benefício
previdenciário, a evidenciar que qualquer supressão de parcela deste
comprometeria a subsistência do segurado e seus dependentes, em afronta
ao princípio do respeito à dignidade humana (art. 1º, III, da CF/88).
De
fato, a Terceira Seção desta Corte sedimentou o entendimento de serem
irrepetíveis as parcelas indevidas de benefícios previdenciários
recebidas de boa-fé, em face do seu caráter eminentemente alimentar,
como se pode extrair dos seguintes precedentes: AR n.
1998.04.01.086994-6, Rel. Des. Federal Celso Kipper, D.E. de 23-04-2010;
AR n. 2000.04.01.012087-8, Rel. Des. Federal Victor Luiz dos Santos
Laus; AR n. 2006.04.00.031006-4, Rel. Des. Federal João Batista Pinto da
Silveira; AR n. 2003.04.01.026468-2, Rel. Des. Federal Celso Kipper; AR
n. 2003.04.01.015357-4, Rel. Des. Federal Luiz Alberto D'Azevedo
Aurvalle e AR n. 2003.04.01.027831-0, Rel. Des. Federal Rômulo
Pizzolatti, todos estes julgados na sessão de 07-08-2008.
Trago, ainda, à colação os seguintes precedentes do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSO
CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL AFASTADA. RESTITUIÇÃO DE PARCELAS PREVIDENCIÁRIAS PAGAS POR FORÇA
DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. VERBA ALIMENTAR RECEBIDA DE BOA FÉ PELA
SEGURADA. RECURSO ESPECIAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
1. A questão
da possibilidade da devolução dos valores recebidos por força de
antecipação dos efeitos da tutela foi inequivocamente decidida pela
Corte Federal, o que exclui a alegada violação do artigo 535 do Código
de Processo Civil, eis que os embargos de declaração não se destinam ao
prequestionamento explícito.
2. O pagamento realizado a maior, que o
INSS pretende ver restituído, foi decorrente de decisão suficientemente
motivada, anterior ao pronunciamento definitivo da Suprema Corte, que
afastou a aplicação da lei previdenciária mais benéfica a benefício
concedido antes da sua vigência. Sendo indiscutível a boa-fé da autora,
não é razoável determinar a sua devolução pela mudança do entendimento
jurisprudencial por muito tempo controvertido, devendo-se privilegiar,
no caso, o princípio da irrepetibilidade dos alimentos.
3. Negado provimento ao recurso especial.'(REsp n. 991030/RS, Terceira Seção, Rel. Min. Thereza de Assis Moura, DJE de 15-10-2008)
PREVIDENCIÁRIO
E PROCESSUAL CIVIL. DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS AO AMPARO DE TUTELA
ANTECIPADA POSTERIORMENTE REVOGADA. DISPENSA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO DO JULGADO EM FACE DE MUDANÇA DE
ENTENDIMENTO. OMISSÃO RECONHECIDA. EMBARGOS PROVIDOS.
1. A egrégia
Quinta Turma/STJ, no julgamento do REsp. 999.660/RS, de minha relatoria,
firmou entendimento de que, sendo a tutela antecipada provimento de
caráter provisório e precário, a sua futura revogação acarreta a
restituição dos valores recebidos.
2. Posicionamento revisto para
reconhecer a dispensa do ressarcimento dos valores indevidamente
recebidos, em face da boa-fé do segurado que recebeu o aumento de seu
benefício por força de decisão judicial, bem como em virtude do caráter
alimentar dessa verba.
3. Essa mudança de entendimento não pode ser
adotada por meio de Embargos de Declaração, a fim de proceder-se ao
ajuste da solução dada à presente demanda, uma vez que, nos termos do
art. 535 do CPC, a função dos aclaratórios é somente integrativa,
podendo ser atribuído efeito infringente apenas quando o reconhecimento
da existência de omissão, contradição ou obscuridade na decisão
embargada acarretar a modificação do julgado, o que, contudo, não se
configura na hipótese dos autos.
4. Embargos de Declaração acolhidos
apenas para, reconhecendo a alegada omissão do julgado, determinar que,
em virtude das peculiaridades do caso, conforme antes demonstrado,
somente sejam restituídos os valores pagos indevidamente a partir do
momento em que a tutela provisória perdeu os seus efeitos, ou seja, a
partir da cassação ou da revogação da decisão que a concedeu.(EDcl no REsp n. 998728/RS, Quinta Turma, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, DJE de 19-05-2008)
Em
suma, parece-me cristalino que a medida pleiteada deve ser entendida
como um meio excepcional de atendimento aos segurados que não obtêm
êxito na realização da perícia médica em prazo razoável, enquanto a
Administração Pública não implementar medidas eficazes para tanto, e não
como um procedimento a ser adotado pela Autarquia de forma permanente;
ou seja, não se trata de uma proposta de solução definitiva para o
problema atinente ao tempo de espera para a realização do exame médico
pelos peritos do INSS.
Tanto é assim que ações civis públicas com
objetivo similar têm proliferado nesta Quarta Região, em precedentes
que inclusive reconhecem a possibilidade de estabelecimento de prazos
máximos para a realização de perícias por parte do INSS. Nesse sentido,
colaciono os seguintes julgados:
PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. DETERMINAÇÃO DE PRAZO MÁXIMO PARA A REALIZAÇÃO DE PERÍCIAS
REFERENTES À CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS E ASSISTENCIAIS.
LIMINAR. DEFERIMENTO PARCIAL.
Sopesando os interesses em causa, não
se afigura discrepante dos princípios da legalidade, da razoabilidade e
da proporcionalidade o estabelecimento de prazo para a realização das
perícias administrativo-previdenciarias, tendo em vista, sobretudo, a
busca da eficiência na prestação do serviço público envolvido por essa
atividade.(TRF4, Agravo de Instrumento Nº
5001998-80.2011.404.0000, 6a. Turma, Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO
AURVALLE, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 05/10/2011, grifei)
PREVIDENCIÁRIO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MANDADO DE INJUNÇÃO. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO
PÚBLICO. MULTA. BAIXA EFETIVIDADE. DETERMINAÇÃO DE PRAZO MÁXIMO PARA A
REALIZAÇÃO DE PERÍCIAS REFERENTES À CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS
PREVIDENCIÁRIOS E ASSISTENCIAIS. LIMINAR. DEFERIMENTO PARCIAL.
1. O
artigo 4º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro,
estabelece que os juízos monocráticos, nos quais o Supremo detém
competência especializada, podem, de forma difusa, decidir questões
atinentes à integração legislativa decorrente de omissão , em face do
principio da isonomia.
2. Em sendo os direitos à previdência e à
assistência são direitos fundamentais sociais os quais visam,
respectivamente, à proteção dos trabalhadores e seus dependentes nas
situações geradoras de necessidades (art. 201 da Constituição), e a
concessão do mínimo existencial aos necessitados (art. 203 da
Constituição), o Ministério Público tem atribuição, nos termos do art.
127 da Constituição, ou melhor, dever de promover a presente ação civil
pública, haja vista a existência de interesses sociais e individuais
indisponíveis.
3. A prática processual tem demonstrado a baixa
efetividade da fixação de astreintes, em se tratando de prestações
positivas da Administração.
4.Sopesando os interesses em causa, não
se afigura discrepante dos princípios da legalidade, da razoabilidade e
da proporcionalidade o estabelecimento de prazo para a realização das
perícias administrativo-previdenciarias, tendo em vista, sobretudo, a
busca da eficiência na prestação do serviço público envolvido por essa
atividade.(TRF4, AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº
5013752-19.2011.404.0000, 6a. Turma, Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO
AURVALLE, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 24/11/2011, grifei)
À
vista de todo o exposto, deverão as Gerências Executivas do INSS do
Estado do Rio Grande do Sul, nos casos de requerimento de
auxílios-doença e de aposentadorias por invalidez previdenciários
(excluídos, portanto, os decorrentes de acidente de trabalho) cuja data
de agendamento de perícia médica tenha sido fixada em data superior a 45
(quarenta e cinco) dias da data do requerimento administrativo,
implantar automaticamente o benefício de auxílio-doença (desde que
preenchidos os requisitos da qualidade de segurado e carência mínima, se
necessária), ainda que se trate de requerimento de aposentadoria por
invalidez, a partir do 46º dia do requerimento até a data de perícia
oficial que constatar a capacidade laboral, devendo, porém, ser mantido o
benefício caso a perícia administrativa aponte incapacidade temporária
para a atividade habitual (pelo prazo definido pelo perito do INSS) ou,
na hipótese de restar constatada incapacidade total e permanente,
convertido em aposentadoria por invalidez, estando dispensados da
devolução de valores percebidos em razão da implantação automática do
benefício os segurados que sejam considerados aptos para o trabalho pela
perícia autárquica.
Esclareço que, por se tratar de uma medida
emergencial que objetiva amparar os segurados na hipótese de a perícia
administrativa ser agendada para data que redunde em prazo de espera que
extrapole o razoável, o benefício a ser implantado provisoriamente
deverá, sempre, ser o de auxílio-doença previdenciário, mesmo que o
segurado tenha formulado requerimento de concessão de aposentadoria por
invalidez previdenciária.
Por se tratar de decisão que deverá
trazer por consequência alteração de rotinas procedimentais por parte do
INSS, mas levando em consideração, também, o período em que o processo
ficou suspenso para a tentativa (inexitosa) de conciliação - período no
qual a autarquia teve tempo suficiente para a previsão e elaboração
daquelas rotinas - determino a aplicação da presente decisão aos
requerimentos administrativos efetuados a partir de sua publicação.
Para
o eventual descumprimento da presente decisão, deverá o INSS arcar com o
pagamento de multa diária correspondente a R$ 100,00 (cem reais) por
benefício não pago no prazo fixado, no caso de inadimplemento parcial,
ou, se total o descumprimento, com o pagamento de multa global no valor
de R$ 10.000,00 (dez mil reais) para cada dia de atraso.
Frente
ao exposto, defiro em parte o pedido de agregação de efeito ativo para
determinar às Gerências Executivas do INSS de todo o Estado do Rio
Grande do Sul que, nos casos de requerimentos de auxílios-doença e de
aposentadorias por invalidez previdenciários em que o agendamento de
perícia médica tenha sido fixado em data superior a 45 (quarenta e
cinco) dias da data do requerimento administrativo, implantem automática
e provisoriamente o benefício de auxílio-doença (desde que preenchidos
os requisitos da qualidade de segurado e carência mínima, se necessária)
a partir do 46º dia do requerimento até a data de perícia oficial que
constatar a capacidade laboral, devendo o benefício ser mantido caso o
exame administrativo aponte incapacidade temporária para a atividade
habitual (pelo prazo definido pelo perito do INSS) ou, na hipótese de
restar constatada incapacidade total e permanente, convertido em
aposentadoria por invalidez, estando dispensados da devolução de valores
percebidos em razão da implantação automática do benefício os segurados
que sejam considerados aptos para o trabalho pela perícia autárquica,
nos termos da fundamentação.'
A decisão inicial foi integrada pelos embargos de declaração solvidos pelo Juiz Federal Paulo Paim da Silva, verbis:
'O
INSS embargou a decisão liminar proferida no presente feito, alegando
omissão obscuridade e contradição, e requerendo a complementação da
mesma.
Conheço dos embargos, tendo em vista a tempestividade.
NECESSIDADE DE LAUDO MÉDICO.
Efetivamente
na inicial da Ação Civil Pública, a Defensoria Pública da União
requereu que fosse determinada a concessão do benefício a contar do 31º
dia do requerimento até a data do afastamento indicada pelo médico
assistente do SUS/PARTICULAR ou pelo menos até a data da perícia médica.
Assim,
há que se acolher os embargos, para esclarecer que a concessão a contar
do 46º dia, conforme determinado na liminar, é de ser feita àqueles
segurados que juntarem com o requerimento inicial algum documento
médico, em que se indique o início da incapacidade, a fim de se aferir a
carência e qualidade de segurado na data, mantendo-se o benefício até a
data final indicada nesse documento ou até a data da perícia
administrativa.
Nos casos de agendamento remoto, o documento
médico será juntado, preferencialmente, por meio do atestado médico
eletrônico, via sistema disponibilizado pelo INSS a todos os médicos.
NECESSITADOS DEFENDIDOS PELA DPU, BENEFICIÁRIOS DA DECISÃO.
Essa
questão já foi decidida, com base na orientação jurisprudencial deste
Tribunal, não havendo omissão, obscuridade ou contradição.
VINCULAÇÃO DA APS DO DOMICÍLIO
A
decisão foi limitada ao Estado do Rio Grande do Sul, esclarecendo-se
que é aproveitada por todos e unicamente os segurados residentes nessa
área territorial, que requeiram benefício nas Agências da Previdência
Social localizadas no mesmo Estado.
Cabe ao INSS confirmar a vinculação territorial do segurado quando do requerimento.
FIXAÇÃO DA DATA DE INÍCIO DO PRAZO ADMINISTRATIVO
A
decisão embargada foi juntada aos autos do processo eletrônico em
10.12.2012 (Evento 13), sendo intimado o INSS em 20.12.2012 (Evento 25),
quando já se havia iniciado o recesso do Poder Judiciário Federal.
Como
as intimações ocorridas durante o período do recesso judicial
consideram-se ocorridas no primeiro dia útil após o encerramento desse
período, nos termos do artigo 240, § único, do CPC, há que se esclarecer
que são abrangidos pela decisão os pedidos administrativos protocolados
a partir de 08.01.2013, primeiro dia após a efetivação da intimação.
Os embargos são acolhidos, nesse aspecto.
VALOR DA MULTA DIÁRIA.
Não há omissão, obscuridade ou contradição nessa questão, mesmo porque o valor pode ser alterado quando da execução.
Ante o exposto, acolho parcialmente os embargos, para:
a)
esclarecer que a decisão atinge todos os segurados residentes no Estado
do Rio Grande do Sul, que requeiram benefício em todas as Agências da
Previdência Social dessa área territorial;
b) a concessão a
contar do 46º dia, conforme determinado na liminar, é de ser feita
àqueles segurados que juntarem com o requerimento inicial documento
médico, em que se indique o início da incapacidade, a fim de se aferir a
carência e qualidade de segurado nessa data, mantendo-se o benefício
até a data final indicada nesse documento ou até a data da perícia
administrativa, se ocorrer primeiro.
c) a decisão liminar é aplicável aos pedidos de benefício por incapacidade requeridos a contar de 08.01.2013.
Indefiro
o pedido de reconsideração, por não constituir recurso cabível contra a
decisão. Ademais, os argumentos ali elencados dizem respeito ao mérito
do Agravo de Instrumento, e poderão ser levados em conta quando do
julgamento da mesma.
Intimem-se.'
Não vejo razões para não manter a decisão liminar, com a integração havida em sede de embargos de declaração.
Não me furto, todavia, de breves considerações adicionais.
Primeira.
Deve-se ressaltar que o âmbito de aplicação da presente decisão
limita-se apenas aos casos em que, requerido benefício por incapacidade
não acidentário, for designada perícia médica para data posterior a 45
dias contados do requerimento administrativo.
Segunda.
Considerando a observação acima, inafastável a conclusão de que, para
evitar a concessão de benefício de incapacidade, ainda que
provisoriamente, sem perícia médica, basta ao INSS realizar o exame
pericial e efetuar o primeiro pagamento do benefício no prazo de 45
dias.
Terceira. A matéria da reserva do possível, alegada pelo
INSS, resta superada pela constatação de que, na grande maioria das
agências em âmbito nacional - inclusive a de grandes centros urbanos,
como São Paulo e Rio de Janeiro -, o prazo de realização das perícias
médicas é razoável, a indicar que a causa do tempo excessivo ocorrente
em vários municípios do Rio Grande do Sul diz respeito a questões de
gestão, notadamente vinculadas a uma desigual distribuição de recursos
humanos, ainda que, provavelmente, com raízes em época pretérita.
Quarta.
Os óbices relativos a questões operacionais também ficaram superados na
medida em que o próprio INSS demonstrou ser possível - com muita
competência, aliás - a execução da decisão com a implantação de novos
sistemas e rotinas, estampadas na Resolução nº 278/PRES/INSS, de 21 de
março de 2013.
Quinta. Não ignoro que os arts. 43, §1º, e 60,
§4º, ambos da Lei nº 8.213/91 preveem a realização de perícia médica a
cargo da Previdência Social nas hipóteses, respectivamente, de
aposentadoria por invalidez e auxílio-doença. No entanto, desde logo uma
diferenciação pode ser feita: enquanto para a aposentadoria por
invalidez a lei é taxativa a respeito da indispensabilidade da perícia
médica ['A concessão de aposentadoria por invalidez dependerá da
verificação da condição de incapacidade mediante exame médico-pericial a
cargo da Previdência Social (...)'], no caso do auxílio-doença, a mesma
lei faz apenas uma referência en passant, quase marginal, à perícia
médica. Com isso, penso que nos casos de auxílio-doença - de caráter
temporário - nada impede ao INSS, notadamente quando se tratar de
benefício de curta duração, substituir a perícia médica por outros meios
de prova que entenda igualmente eficazes, tais como atestados médicos
embasados em exames laboratoriais e/ou de imagem, por exemplo, e isso
independentemente da presente decisão.
Sexta. De outro lado, a
rigor, nos casos de requerimento de benefício por incapacidade, a lei
não exige que o segurado apresente documentação médica referente à sua
doença e incapacidade. Em condições normais, a incapacidade deveria ser
comprovada (ressalvada, eventualmente, a hipótese acima) por perícia
médica administrativa realizada em tempo razoável a fim de propiciar o
cumprimento do prazo para o primeiro pagamento do benefício. No entanto,
ante o descumprimento deste prazo e a consequente determinação de
implantação provisória do benefício mesmo sem a realização de perícia,
razoável a integração feita à decisão liminar em sede de embargos de
declaração no sentido de exigência ao segurado, como contrapartida para
usufruir da implantação automática, que apresente documentação médica
que informe o motivo e o início da incapacidade. Ressalvo apenas que o
prazo de 45 dias para a implantação e pagamento do benefício conta-se a
partir do requerimento administrativo (o que pode ser feito por
telefone), não do atendimento administrativo posterior que vier a ser
agendado, sendo certo, porém, que a juntada de tal documentação é
condição de exequibilidade da implantação automática.
Sétima.
Como já dito inúmeras vezes, a determinação de implantação de
auxílio-doença independentemente de perícia médica é dada, nesta ação,
somente nos casos em que houver descumprimento, por parte da autarquia
previdenciária, do prazo do art. 41-A, §5º, da Lei nº 8.213/91,
inobstante a possibilidade, no âmbito administrativo, de estender tal
prática a hipóteses outras de auxílio-doença, tal qual referido na
Observação Quinta. Assim, a determinação de implantar o benefício de
auxílio-doença independentemente de perícia médica é dada nos casos em
que o prazo de sua designação extrapola não só o razoável, mas o limite
legal. Tal decisão, ademais, como salientado acima, funda-se, ainda, no
princípio da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal), de um
lado, e, de outro, no princípio constitucional da dignidade da pessoa
humana (art. 1º, inciso III) e de um de seus corolários, o princípio de
proteção do segurado nos casos de doença e invalidez (CF, art. 201,
inciso I).
Oitava. A presente decisão não impede, por óbvio, por
parte do INSS, a adoção de outras medidas necessárias à realização das
perícias médicas em prazo razoável e compatível com o princípio
constitucional da proteção do segurado nos casos de doença e invalidez,
notadamente a realização de concursos públicos para médicos peritos, uma
distribuição mais racional dos médicos no território nacional ou a
adoção de medidas emergenciais tais como as determinadas nos Agravos de
Instrumentos nºs. 5006631-03.2012.404.0000/SC e
5012378-31.2012.404.0000/SC, de relatoria do Desembargador Federal
Rogério Favreto, em tramitação na 5ª Turma deste Tribunal.
Nona. O
prazo mencionado como parâmetro para a realização de perícias médicas
(45 dias), o qual, se excedido, acarretará a implantação do benefício de
auxílio-doença mesmo sem o exame pericial, evidentemente ainda não é o
ideal. Mais próximo deste seria, de fato, o tempo defendido tanto pela
Defensoria Pública, na inicial, quanto pelo Ministério Público Federal,
em seu parecer (30 dias). Contudo, entendo que o prazo de 45 dias é, no
presente momento, mais consentâneo com a realidade fática subjacente
(algumas perícias eram marcadas para até 90 dias após o requerimento),
de forma que o vejo como um prazo de transição e viabilizador de que se
cumpra, efetivamente, a decisão, sem que isso impeça, de um lado, que o
próprio INSS, sponte sua, envide esforços para encurtar ainda mais tal
período, e, de outro, que, no futuro (nesta ou em outra ação), este
Colegiado repense a questão.
Décima. Há de ser corrigida pequena
imprecisão da decisão liminar. Tal decisão, ora ratificada,
fundamenta-se, parcialmente, no prazo de 45 dias fixado no art. 41-A,
§5º, da Lei nº 8.213/91 para o primeiro pagamento de um benefício
previdenciário. Logo, não há de se falar na implantação do benefício a
partir do 46º dia, mas que esta se dê no prazo máximo de até 45 dias a
contar do requerimento administrativo, ressaltando-se, ainda, que tal
implantação pressupõe o pagamento dos atrasados entre a DER e a efetiva
implantação do auxílio-doença.
Por todo o exposto, VOTO por,
ratificando a decisão liminar e sua integração em sede de embargos de
declaração (à exceção da Décima Observação, acima), DAR PARCIAL
PROVIMENTO AO AGRAVO, nos termos da fundamentação.
Des. Federal CELSO KIPPER
Relator